Wirtschaftspolitischer Beitrag

Deutschlands CO2-Emissionen: Falsches Lob auf dem Weg in die richtige Richtung

Kiel Focus

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Die Bundesumweltministerin hat eine deutliche Senkung der CO2-Emissionen Deutschlands im Jahr 2019 verkündet. Doch dieser Erfolg ist bei genauem Hinsehen wenig überraschend und wurde auch nicht von der deutschen Politik erzielt. Es zeigt sich immerhin, dass ein Preis für CO2 und ein Handelssystem für Emissionsrechte ihre Wirkung erzielen.

Stolz verkündet die deutsche Umweltministerin, dass die deutschen Treibhausgasemissionen (THG-Emissionen) 2019 gegenüber dem Vorjahr um 6,3 % gesunken sind. Dabei sollte das Sich-auf-die-Schulter-klopfen nicht zu kräftig ausfallen, denn die Reduktionen sind vor allem in jenen Sektoren erzielt worden, in denen die EU-Regulierung greift und nicht die deutsche Politik. Gleichzeitig zeigt sich aber immerhin, dass die EU-CO2-Preisinstrumente nach den Reformen zunehmend greifen und insofern das deutsche Klimaschutzgesetz mit der zukünftigen Bepreisung von Emissionen im Verkehrs- und Gebäudesektor auf dem richtigen Weg ist.

Bundesumweltministerin Svenja Schulze erkennt an, dass der Rückgang der „deutschen“ THG-Emissionen vor allem durch Reduktionen im Energiesektor (-16,7 % gegenüber dem Vorjahr) erreicht wurde. Auch die Emissionen im Industriesektor gingen um 3,7 % zurück. Beide Sektoren unterliegen dem europäischen Emissionshandel. Entsprechend wird als Grund für die Reduktionen insbesondere der Anstieg der Preise für Emissionszertifikate genannt, die mit im Mittel 25 € je Tonne CO2 in 2019 ungefähr 10 € je Tonne CO2 teurer waren als in 2018. In Kombination mit gesunkenen Gaspreisen haben sie dazu beigetragen, dass Kohle aus dem Strommix verdrängt wurde. Geholfen hat ebenfalls ein gutes Wind- und Sonnenjahr 2019, so dass erneuerbare Energien etwa 42 % des Stroms lieferten. Im Gegensatz dazu sind deutsche THG-Emissionen in Sektoren, die nicht durch das EU-Emissionshandelssystem abgedeckt sind, in der Summe weniger stark gesunken (Landwirtschaft -2,3 %. Abfallwirtschaft -4,7 %) oder sogar gestiegen (Gebäude +4,4 %, Verkehr +0,7 % ).

Emissionen müssen europäisch betrachtet werden

Bei der Bewertung der deutschen Emissionsreduktionen innerhalb des europäischen Emissionshandelssystems müssen aber die gesamten europäischen Emissionen berücksichtigt werden. Zwar nahmen auch die EU-weiten Emissionen im Energiesektor deutlich ab (um etwa 12 % laut der Auswertung von Agora Energiewende), allerdings ist die Gesamtmenge der Emissionen im EU-System festgelegt. Wenn einzelne Sektoren insgesamt oder einzelne Länder weniger emittieren, können die nicht verwendeten Zertifikate von anderen Emittenten erworben werden. Entsprechend ist der aggregierte Rückgang der Emissionen erstmal kein besonders überraschendes Erfolgsergebnis, sondern durch die jährlich abnehmende Zertifikatemenge vorgegeben.

Sektorspezifische Reduktionszahlen sind aber interessant, um die Auswirkungen komplementärer Maßnahmen zu verstehen, die Emissionen im EU-Emissionshandel (wie zum Beispiel die Förderung erneuerbarer Energien) oder die technische Entwicklung zur Reduktionsvermeidung in einzelnen Sektoren beeinflussen. Darüber hinaus beinhaltet das EU-Emissionshandelssystem mittlerweile mit der Marktstabilitätsreserve (MSR) einen Mechanismus, der dazu beiträgt, dass sich die Zertifikatemenge endogen verknappt, wenn mehr reduziert wird als erwartet. So werden, ausgehend von der Menge der Zertifikate im Umlauf 2019, Zertifikate im Volumen von knapp 400 Mt CO2 in die MSR überführt, weil die Menge der Zertifikate im Umlauf oberhalb der definierten Grenze lag. Die MSR darf ab 2023 nur so viele Zertifikate enthalten, wie im vorherigen Jahr versteigert wurden, und Zertifikate oberhalb dieser Grenze werden gelöscht. Aufgrund des Zertifikateüberhangs aus der Handelsphase 2008 – 2012 lag die Zahl der Zertifikate im Umlauf noch so deutlich über der definierten Grenze (1,65 Gt CO2 im Vergleich zur Grenze von  0,833 Gt CO2), dass auch ohne die vermeintlichen zusätzlichen „deutschen“ Emissionsreduktionen Zertifikate in die MSR überführt worden wären. Allerdings erhöhen zusätzliche Emissionsreduktionen die Menge der Zertifikate im Umlauf und damit die Menge der Zertifikate, die in die MSR überführt und dann gelöscht werden. Damit führen die gesunkenen Emissionen im deutschen als auch europäischen Energiesektor tatsächlich zu echten Emissionsreduktionen in der EU – wenn auch aller Voraussicht nach nicht eins zu eins.  

Emissionshandel erlaubt effiziente Senkung des CO2-Ausstoßes

Insgesamt zeigen diese Überlegungen, dass das europäische Emissionshandelssystem Möglichkeiten bietet, in der EU länderübergreifend die THG-Emissionen effizient zu senken. Gleichzeitig bedarf das System natürlich weiterer Anpassungen, um das langfristige Ziel der Treibhausgasneutralität bis 2050 zu erreichen. In dem Zusammenhang muss überlegt werden, wie der lineare Reduktionsfaktor für die ausgegebene Zertifikatemenge anzupassen ist, ob und wie die MSR ausgeweitet werden kann, wie die Verlagerung von Emissionen adäquat adressiert wird und wie negative Emissionen in das Handelssystem integriert werden. Wie viele Emissionen wo vermieden werden, ist kein relevantes Thema, denn der Marktmechanismus setzt eben gerade darauf, dort zu vermeiden, wo es kosteneffizient möglich ist. Wie groß die deutschen Emissionen im Emissionshandel sind, kann nur sehr begrenzt in Deutschland gesteuert werden und hängt von Entwicklungen in der ganzen EU ab. Natürlich kann es interessant sein zu analysieren, wo wieviel vermieden wird, aber auf keinen Fall sind die deutschen Emissionen im Emissionshandel ein sinnvoller Indikator für die Bewertung der deutschen klimapolitischen Anstrengungen und Erfolge, und der Fokus sollte daher fast ausschließlich auf den Emissionen außerhalb des Systems liegen. 

Die jetzt diskutierten Emissionssenkungen im deutschen Energiesektor sind dennoch eine gute Nachricht. Sie zeigen, dass Preissignale wirken und verstärken das Argument, dass eine Bepreisung von Treibhausgasen das Leitinstrument in der Klimapolitik sein sollte. Für die Bewertung der deutschen Klimapolitik gilt es hingegen, erstmal auf die Emissionen zu schauen, die eben nicht durch das EU-ETS erfasst werden. Die verbindlichen Ziele (-38 % in 2030 gegenüber 2005), die Deutschland im Rahmen der EU-Lastenteilung eingegangen ist, sind der Maßstab, an dem der Erfolg zu messen ist. Hier sind die Entwicklungen alles andere als erfreulich. Die Emissionen im Gebäude- und Verkehrssektor sind weiter gestiegen, in der Landwirtschaft sind sie kaum gesunken.

Ausweitung der CO2-Preise auf weitere Sektoren sinnvoll

Vor diesem Hintergrund ist die Bundesregierung mit ihrem Klimaschutzgesetz einen wichtigen Schritt in die richtige Richtung gegangen, indem sie für die kritischsten Sektoren Gebäude und Verkehr eine Bepreisung der Emissionen einführt. Zunächst geschieht dies durch einen Festpreis (also eine Steuer).  Anschließend entsteht ein nationales Emissionshandelssystem (mit Preisobergrenzen). Auch wenn es hier mittelfristig noch weiteren Handlungsbedarf gibt, um weitere Sektoren wie die Landwirtschaft aufzunehmen oder eine Verlinkung mit anderen potenziellen nationalen Emissionshandelssystemen zu erreichen, werden die Emissionen in den Sektoren dann zurückgehen.

Sollte Deutschland über diese im EU-Rahmen konsistenten Reduktionen in den Sektoren außerhalb des EU-Emissionshandels einen weiteren Beitrag leisten wollen, ist dies natürlich möglich, führt aber zu Effizienzverlusten auf europäischer Ebene. Egal, wie Maßnahmen in diesen Sektoren aussehen – seien es etwa Mindestpreise für die nationalen Emissionshandelssektoren wie in Großbritannien, die Förderung von erneuerbaren Energien oder der deutsche Kohleausstieg – dämpfen sie zwar immerhin das Preisniveau im EU-Emissionshandel und halten diesen konsensfähig, sind aber aus ökonomischer Sicht nicht effizient (da anderswo in der EU Vermeidung günstiger sein könnte). Zudem steigen die aggregierten Vermeidungskosten zum Beispiel in Deutschland. Natürlich kann ein Land entscheiden, diese Kosten im Sinn der europäischen Gemeinschaft auf sich nehmen zu wollen. Dann sollten solche nationalen Maßnahmen aber mit dem europäischen Emissionshandel insofern in Einklang gebracht werden, als dass Zertifikate entsprechend der nationalen Emissionsvermeidung gelöscht werden. So ist sichergestellt, dass der Zertifikatepreis stabil bleibt und endogene Verknappungsmechanismen wie die MSR nicht konterkariert werden. Dies ist insbesondere im Rahmen des deutschen Kohleausstiegs wichtig. Hier zeigen Studien, dass sich ohne eine entsprechende Löschung der Zertifikate über die veränderte Preiserwartung der Marktteilnehmer sogar eine Situation einstellen kann, in der im Aggregat mehr emittiert wird als ohne den deutschen Kohleausstieg, auch wenn in Deutschland die Emissionen vielleicht stärker fallen.


In der Reihe Kiel Focus veröffentlicht das Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autorinnen und Autoren alleine verantwortlich zeichnen. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Instituts für Weltwirtschaft wider.