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Kieler Subventionsbericht: Wachstumsdynamik fördern, Reserven im Haushalt heben
„Subventionen können den Wettbewerb verzerren und knappe Ressourcen von strukturstarken auf strukturschwache Sektoren umverteilen. Sie können privatwirtschaftliche Entscheidungen verzerren. Das ist manchmal erwünscht. Häufig aber profitieren einzelne Interessensgruppen, während die gesamtwirtschaftliche Wachstumsdynamik, Innovationskraft und Wohlfahrt leiden. Außerdem kann die Streichung nutzloser oder gar schädlicher Subventionen in den öffentlichen Haushalten Mittel für neue Investitionen freimachen, so dass sich höhere Schulden oder Steuern erübrigen. Unsere Analyse zeigt, dass die Liste der Subventionen reichlich Streichposten beinhaltet“, sagte Gabriel Felbermayr, Präsident des IfW Kiel.
Die Finanzhilfen des Bundes, Steuervergünstigungen und weitere Einnahmenverzichte summieren sich laut Haushaltsplan 2018 auf 118,3 Mrd. Euro, größte Posten sind Ausgaben für den Verkehrssektor mit fast 21 Mrd. Euro und Zuschüsse zur gesetzlichen Krankenversicherung von 14,5 Mrd. Euro. 2017 lag die Summe noch bei 113,6 Mrd. Euro. Hinzu kommen Landwirtschaftssubventionen der EU (5 Mrd. Euro), die Finanzhilfen der Bundesagentur für Arbeit (0,8 Mrd. Euro) sowie die autonomen Finanzhilfen der Länder. Diese konnten aufgrund Änderungen bei der Buchführung letztmalig 2014 erfasst werden. Unterstellt man eine Steigerung der Länderfinanzhilfen analog zu den Haushaltsausgaben – eine konservative Annahme – ergibt sich dafür eine Summe von 63,8 Mrd. Euro. Die Gesamtsumme der geplanten Subventionen in Deutschland für 2018 liegt damit bei 188 Mrd. Euro, umgerechnet 2.262 Euro pro Kopf der Bevölkerung. Das IfW Kiel definiert in seinem regelmäßig veröffentlichten Subventionsbericht den Subventionsbegriff sehr viel weiter als die Bundesregierung in ihrem amtlichen Subventionsbericht, der insgesamt nur etwa ein Drittel der Summe ausweist.
Subventionen streichen
Subventionen in Höhe von 18,4 Mrd. Euro könnten nach Bewertung der Autoren sofort ersatzlos gestrichen werden, weil sie aus gesamtwirtschaftlicher Sicht besonders schädlich sind und/oder einseitig einzelne Interessensgruppen oder Technologien bevorzugen. Größter Posten hier sind mit 2,8 Mrd. Euro diverse Zuschüsse und Vergünstigungen für die Landwirtschaft, auch die Umsatzsteuerermäßigung für Hoteliers (1,4 Mrd. Euro) oder die Förderung von Elektromobilität und Mikroelektronik (0,8 Mrd. Euro) fallen in diese Kategorie.
Subventionen in Höhe von 74,9 Mrd. Euro sollte der Staat einer kritischen Überprüfung unterziehen, etwa die Mittel zur Bereitstellung des ÖPNV (8,5 Mrd. Euro). Diese Förderung sei zwar richtig, kritisch sehen die Autoren aber, dass nicht alle Strecken und Aufträge per Ausschreibung vergeben werden.
Nur Subventionen in Höhe von 7,8 Mrd. Euro seien ohne Wenn und Aber gerechtfertigt, weil entweder ein gesellschaftlicher Mehrwert zu verzeichnen ist, etwa bei Subventionen für demokratische Bildung (116 Mio. Euro), oder ein Abbau nicht vorgenommen werden kann, weil dem grundsätzlich Hürden im Weg stehen, etwa bei den Pensionszahlungen für Bundesbahn-Beamte (5,2 Mrd. Euro).
„Je spezifischer einzelne Branchen oder gar Unternehmen subventioniert werden, desto problematischer ist der Eingriff in den Markt. Außerdem fehlt das Geld zwangsläufig an anderer Stelle, etwa für höhere Bildungsausgaben, Forschungsförderung, die Sanierung maroder Infrastruktur oder für Schuldenabbau und Steuersenkungen“, sagte Felbermayr.
„Bei der Planung einer neuen Nationalen Industriestrategie sollte der Bundeswirtschaftsminister nicht in den gleichen problematischen Subventionsbaukasten greifen. Statt in erster Linie auf Subventionen für einzelne Branchen oder Unternehmen zu setzen, muss es um die Stärkung des Wirtschaftsstandorts Deutschland in seiner Gesamtheit gehen. Die für den A380 im Feuer stehenden Kredite von 750 Mio. Euro sollten Warnung genug dafür sein, dass staatlich gestützte Angebote oftmals am Markt vorbeigehen. Der Staat sollte sein Geld lieber für bessere allgemeine Rahmenbedingungen ausgeben“, sagte Felbermayr.
Verkehrs- und Gesundheitssektor am stärksten subventioniert
Insgesamt steigen die Finanzhilfen des Bundes seit einigen Jahren wieder deutlich. Sie hatten ihren vorläufigen Höchststand kurz nach der Finanzkrise 2011. Nach einem Rückgang in den Folgejahren nehmen die Finanzhilfen seit 2015 wieder deutlich zu, um rund 10 Prozent pro Jahr, während der Bundeshaushalt im unteren einstelligen Bereich wächst. Im Zehnjahresvergleich zwischen 2008 und 2018 sind die Bundesfinanzhilfen um 66 Prozent gestiegen, damals lagen sie noch bei 34 Mrd. Euro.
Profiteur der Staatsgelder ist vor allem der Verkehrssektor für den 2018 20,9 Mrd. Euro im Haushaltsplan stehen, hierzu zählen etwa die Regionalisierungsmittel für die Länder zur Finanzierung des öffentlichen Nahverkehrs auf der Schiene (8,5 Mrd. Euro), Infrastrukturbeihilfen für Schienenwege der Bahn (5,2 Mrd. Euro) oder Entgelt- und Pensionszahlungen für ehemalige Beamte der Bundesbahn (5,2 Mrd. Euro). Größter Einzelposten ist der Bundeszuschuss zur gesetzlichen Krankenversicherung in Höhe von 14,5 Mrd. Euro. Er ist in den letzten Jahren besonders stark gestiegen; bei seiner Einführung 2004 betrug er lediglich 1 Mrd. Euro.
Traditionell hoch sind die Finanzhilfen an die Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Fischerei. Im Haushalt 2018 sind dafür 2,8 Mrd. Euro vorgesehen, davon 340 Mio. Euro an Dürrehilfen. Hinzu kommen außerdem die Finanzhilfen der Länder (2014/2015: 2,7 Mrd. Euro) sowie Finanzhilfen der EU (Marktordnungsausgaben: 5 Mrd. Euro).
Stark steigend sind Finanzhilfen im Bereich Umwelt und Energie, dafür sind 2018 4,6 Mrd. Euro geplant, 3,7 Mrd. Euro davon fließen über den Energie- und Klimafonds etwa in die Gebäudesanierung, energieeffiziente Bauweise, Elektromobilität oder Pumpen und Heizungsoptimierung. 2015 lagen die Finanzhilfen hier noch bei 1,5 Mrd. Euro. „Klimapolitik bedarf einer wirksamen Bepreisung von CO2-Emissionen im Rahmen eines Emissionshandels; zusätzliche Subventionen sind nur für Forschung und Entwicklung begründbar“, sagte Felbermayr.
Die Steuervergünstigungen sind gegenüber dem Vorjahr leicht um 900 Mio. Euro auf jetzt 62 Mrd. Euro gestiegen und seit fünf Jahren auf ähnlichem Niveau. Es gab einen sprunghaften Anstieg 2013 aufgrund der bevorstehenden Erbschaftssteuerreform, seitdem sind sie tendenziell leicht steigend. Steuervergünstigungen werden in erster Linie durch eine Befreiung von der Umsatzsteuer gewährt. Mit insgesamt 17 Mrd. Euro profitierten Ärzte sowie die Sozialversicherungsträger am stärksten, also Krankenhäuser, Diagnosekliniken, Altenheime, Pflegeheime, ambulante Pflegedienste und Wohlfahrtsverbände. Durch eine Ermäßigung der Umsatzsteuer subventioniert werden auch kulturelle und unterhaltende Leistungen (3,9 Mrd. Euro), die Personenbeförderung im ÖPNV (1,4 Mrd. Euro), Beherbergungsleistungen (1,4 Mrd. Euro) oder gemeinnützige Organisationen ohne Erwerbscharakter (0,4 Mrd. Euro). „Statt über eine Spaltung der Umsatzsteuertarife sollte der Staat seine sozialpolitischen Ziele mit Hilfe von Sozialleistungen verfolgen, die Bedürftige zielgenauer erreichen“, sagte Felbermayr.
Die Daten für Grafiken sind auf Anfrage über die u.g. Ansprechpartner erhältlich.
IfW-Präsident Felbermayr im Interview mit der Deutschen Welle zum Thema Subventionen
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