Plattentektonik in der weltwirtschaftlichen Ordnung: Was die Platten auseinandertreibt

Vor über einhundert Jahren entwickelte Alfred Wegener die Theorie der Kontinentalverschiebung. Heute wissen wir, dass sich nicht allein Kontinente verschieben, sondern auch die darunter liegenden Teile: verschiedene Platten, die zusammen die Erdkruste bilden. So zeigen satellitengestützte Messungen, dass die Platten auseinanderdriften, die Europa und Nordamerika tragen. Reiben sich Platten, können Erd- und Seebeben auftreten, kollidieren sie, wölben sich über einen langen Zeitraum neue Gebirge auf. Dabei gibt es plötzliche und langsame Plattenverschiebungen.

Das Bild der Plattentektonik mit diesem Unterschied in den Geschwindigkeiten lädt dazu ein, bei den Bestimmungsgründen des offensichtlichen Auseinanderdriftens handels- und finanzpolitischer Blöcke in der Weltwirtschaft zwischen kurzfristigen ereignisgetriebenen Faktoren einerseits und längerfristigen strukturbestimmten Faktoren andererseits zu unterscheiden.

Dabei wäre es aber zu kurz gesprungen, die erstgenannten Faktoren am Ereignis des 24. Februar 2022 oder an der Wahl von Donald Trump im Jahre 2016 festzumachen. Auch innerhalb der westlichen Industriestaaten, die sich seit dem Krieg Russlands in der Ukraine mehr denn je als eine „Platte“ verstehen, war in den letzten Jahrzehnten das die Nachkriegszeit bestimmende Denken in Positivsummenspielen (eine liberale Handels- und Finanzmarktordnung nützt allen) schwächer und das in Nullsummenspielen (ein Partner gewinnt, was der andere verliert) stärker geworden. Trump fügte dem nur mit seinem Denken in Negativsummenspielen (so lange ich bei Handelskriegen weniger verliere als der Kontrahent, bin ich der Gewinner) ein weiteres Moment des Abdriftens in vermeintlich von nationalem Interesse geprägte Denkmuster zu.

Alte Ordnung lebte von Führungsrolle der USA

Mit einem Denken in Positivsummenspielen hätte die Uruguay-Runde vor dreißig Jahren, die letzte Runde von Gesprächen zur Handelsliberalisierung in der alten GATT-Nachkriegsordnung, nicht wegen des EU-USA-Konflikts über den Agrar- und Textilhandel kurz vor dem Scheitern gestanden. Und sonst wäre auch die Folgerunde, die Doha-Runde, nicht schon vor den Zeiten der Präsidentschaft von Trump nach fünfzehn Jahren Dissens zwischen den USA und der EU über die Rechte der Welthandelsorganisation (WTO) gegenüber ihren Mitgliedern steckengeblieben. Diese Ordnung lebte von der Führungsrolle der USA als wohlmeinender Hegemon.

Warum die USA sie aufgaben und stattdessen Ausnahmerechte für sich beanspruchten, wird vor allem an zwei Gründen festgemacht: Erstens, an der Tatsache, dass ihr Interesse an einer Welthandelsordnung lange Zeit von ihrer Importabhängigkeit im Energiesektor getrieben wurde. Dieses Interesse erlosch, nachdem sie energetisch autark geworden waren. Zweitens misslang es ihnen, nach dem Beitritt Chinas zur WTO im Jahre 2001 dieses Land in die von ihnen gewünschte Ordnung einzubinden. Sie waren auch nicht bereit, dafür Leistungen zu erbringen. In der Folge folgten die USA unter dem Stichwort „competitive regionalism“ dem Vorbild der EU, bilaterale Handelsabkommen zu schließen, vor allem im pazifischen Raum, und wandten sich damit von der Sicherung der multilateralen Ordnung als prioritärer Aufgabe ab. Die EU konnte wegen ihrer sichtbaren außenpolitischen Entzweiung zwischen den wichtigsten Mitgliedern, darunter vor allem – aber nicht allein – das Vereinigte Königreich, nicht in die Bresche springen.

Finanzkrise 2008 als Katalysator

Das wichtigste kurzfristige Ereignis, das die handelspolitische Plattentektonik beschleunigte, lag aber außerhalb des Handels. Die Finanz- und Wirtschaftskrise von 2008, die ihr Epizentrum in den USA und damit im „Block“ der westlichen Industriestaaten hatte, wurde mit wesentlicher Unterstützung eines Landes aus dem anderen Block, China, im Zaum gehalten. China setzte ein Konjunkturstabilisierungsprogramm von geschätzt etwa 13 Prozent seines Bruttoinlandsprodukts auf, übertraf damit die Stabilisierungsprogramme der westlichen Industriestaaten bei weitem und sicherte sich so nicht nur den Beifall der westlichen Industriestaaten, sondern vor allem das Wohlwollen vieler Entwicklungs- und Schwellenländer. Das chinesische Programm mit seiner enormen Aufblähung der Grundstoffindustrie und der Stützung der Binnennachfrage war maßgeblich für das Wachstum der chinesischen Importnachfrage nach Rohstoffen aus Entwicklungs- und Schwellenländern einerseits und nach hochwertigen Konsumgütern aus den westlichen Industriestaaten andererseits verantwortlich. Beides wurde von Exportländern dankbar angenommen.

China legte mit dem Konzept der Neuen Seidenstraße nach sowie mit der Gründung zweier als Alternative zu den traditionellen Finanzierungsinstitutionen gedachten Entwicklungsbanken, der Neuen Entwicklungsbank („BRICS Bank“) und der Asiatischen Infrastruktur-Investitionsbank, der Förderung eines Freihandelsabkommens in Ost- und Südostasien (RCEP) und schließlich der erfolgreichen Bewerbung um Mitgliedschaft des Yuan im Kreis der Währungen, die den Wert der Sonderziehungsrechte beim Internationalen Währungsfonds bestimmen. Seitdem hat das Gewicht des Yuan zusammen mit dem Dollar im Währungskorb stetig an Gewicht gewonnen. Zu diesem Gewinn trug auch bei, dass das Land 2015 Turbulenzen um seine Währung meistern konnte und diese vor allem als Fakturierungswährung im Handel und durch den Abschluss von Währungstauschvereinbarungen mit den wichtigsten Zentralbanken (currency swap lines) an Statur gewann.

China nutzt Mittelvergabe für Einflussnahme

Was viele Länder lange vor dem 24.02.2022 bewogen hat, dem chinesischen Narrativ von der Notwendigkeit einer multipolaren Handels- und Finanzordnung gegen die behauptete amerikanische Dominanz zu folgen, liegt einerseits an der ideologischen Nähe vieler autokratisch regierter Schwellen- und Entwicklungsländer zur politischen Führung in China. Diese wurde noch durch kurzfristig großzügig erscheinende Mittelvergabe durch China gestützt. Autokratien, die kurzfristige Erfolge brauchen, schätzen sowohl den schnellen Zugang zu Mitteln, die ihre Macht zementieren, als auch das Fehlen von Kontrollmechanismen und Kautelen wie Nachhaltigkeits- und Transparenzforderungen, wie es bei der Mittelvergabe durch die westlichen Finanzierungsinstitutionen üblich ist. Die mittelfristigen Folgen ordnen sie nachrangig ein. China hat dabei immer betont, dass es sich auch als Entwicklungsland sieht und damit dem gleichen Block wie die Entwicklungs- und Schwellenländer angehört.

Andererseits sind aus Sicht vieler Entwicklungs- und Schwellenländer die westlichen Industriestaaten sowohl in der Handels- als auch in der Finanzordnung den Beweis schuldig geblieben, dass nicht ein wirtschaftliches wie politisches Eigeninteresse prägend für ihre Handels- und Finanzpolitik war. Kritisiert wurden unter anderem fehlende Finanzmittel für große Infrastrukturprojekte mit einem „Klumpenrisiko“ (die sogenannte Infrastrukturlücke, in die China sprang), Doppelmoral bei Stützungsaktionen (großzügig gegenüber Griechenland, weniger großzügig gegenüber Schuldnern aus dem anderen Block), fehlende Öffnung von Agrarmärkten und Subventionierung des eigenen Agrarsektors, fehlende Bereitschaft zur Öffnung des heimischen Dienstleistungsmarktes für Personen aus Schwellen- und Industrieländern sowie fehlende Einsicht in die Notwendigkeit, den eigenen CO2-Fußabdruck zu mindern und hohe Mittel für die Klimapolitik in den Schwellen- und Entwicklungsländern bereitzustellen. Letzteres wird besonders kritisch gesehen, da nicht-demokratisch verfasste Länder von jeder Klimapolitik für erneuerbare und gegen fossile Ressourcen besonders betroffen sind. Sie verfügen über deutlich mehr fossile Ressourcen als die demokratisch verfassten Staaten, und für sie sind die Ressourcenrenten die wichtigste Finanzquelle ihrer Macht.

Diese Spaltung zwischen den zwei Blöcken gab es bereits vor dem Beginn des Ukrainekrieges 2022, und auch innerhalb der Blöcke gab es Bruchzonen, sowie in der Trump-Zeit zwischen der EU und den USA über die Handelspolitik, und innerhalb des sogenannten Globalen Südens zwischen China und anderen BRICS-Ländern, die sich von China dominiert sahen. Sowohl die Seidenstraßeninitiative als auch die anderen von China geprägten Institutionen verloren in den letzten Jahren viel von ihrer ursprünglichen Anziehungskraft. In der Sprache der Plattentektonik hatten sich die Platten zwar in der Tendenz bewegt, aber keine Kollisionen verursacht.

USA auch unter Biden auf Konfrontationskurs zu China

Zwei längerfristige Entwicklungen haben dies jetzt so verändert, dass Kollisionen wahrscheinlicher werden: Erstens hat die amerikanische Regierung unter Joe Biden China zum politisch systemischen Rivalen erklärt, eine Formulierung, die sich die EU mit dem Beharren auf der Trinität von Partner, Wettbewerber und Rivale noch nicht zu eigen gemacht hat. Speerspitze unter vielen amerikanischen Maßnahmen gegen China ist dabei der sogenannte Global Magnitzky Act, der Sanktionen gegen Personen und Unternehmen vorsieht, die gegen Menschenrechte verstoßen. Er wurde 2012 von Präsident Obama ursprünglich gegen russische Personen verabschiedet. Unter Joe Biden ist dieses Gesetz insbesondere gegen China verschärft worden.

Dabei stieß vor allem die Absicht, das chinesische Unternehmen Hikvision, Weltmarktführer für die Produktion von Überwachungskameras, wegen Mithilfe bei der Unterdrückung der Uiguren in Xinjiang mit Sanktionen zu belegen, nicht nur auf den chinesischen Protest, sondern auch auf Sorgen in den westlichen Industriestaaten. Denn alternative Anbieter sind kurzfristig nicht verfügbar.

EU-Handelspolitik setzt neue Maßstäbe

Die zweite Entwicklung hin zur längerfristigen Plattenbewegung kommt von der EU unter dem Stichwort „wertebasierte Handelspolitik“. Der Begriff ist nicht neu. Er wurde bereits vor einigen Jahren von Vertretern des Europäischen Parlaments und Verbraucherorganisationen ins Spiel gebracht. Aber erst jetzt hat die EU damit ernst gemacht. Sie will die gesamte zukünftige Handels- und Investitionspolitik einem ständigen Härtetest auf Nachhaltigkeit mit allen drei Komponenten (Menschenrechte, Umweltschutz und gutes Regierungshandeln) unterwerfen. In der Folge hat sie das Ende 2020 ausverhandelte Investitionsabkommen mit China auf Eis gelegt und ein Anti-Erpressungsinstrument auf den Weg gebracht, das verhindern soll, dass Staaten mit ihrer Politik gezielt einzelne EU-Länder angreifen.

Die EU wird zudem mit ihrer geplanten Richtlinie zur Kontrolle von Lieferketten auf Einhaltung internationaler Verpflichtungen zum Schutz von Menschenrechten (u.a. Verbot von Zwangs- und Kinderarbeit) auch von allen Unternehmen die Einhaltung von EU-Vorstellungen zum Umweltschutz und gutem Regierungshandeln einfordern und Verstöße sanktionieren. Dies wird entweder den Handel mit vielen Entwicklungs- und Schwellenländern einschränken, da viele der Regierungen diese Verpflichtungen zwar unterschrieben, aber nicht umgesetzt haben. EU-Unternehmen müssten dann andere teurere Lieferanten in der näheren Umgebung der EU suchen („friend shoring“). Alternativ werden EU-Unternehmen ihre Lieferanten auf Einhaltung verpflichten und damit die Arbeitsmärkte in den Ländern in einen kontrollierten und einen nicht kontrollierten Teil spalten. Es ist dabei sehr fraglich, ob es für die Arbeitskräfte die beste Lösung ist, in einen nicht kontrollierten Markt mit schlechteren Arbeitsbedingungen abgedrängt zu werden.

Sowohl die USA als auch die EU handeln mit ihren Entscheidungen auf der Basis ihrer Wertvorstellungen, die sie selbst auch in den internationalen Verpflichtungen der UN, OECD und ILO verankert haben. Diese Entscheidungen wurden ebenso unilateral getroffen wie die gegen Russland seit dem Einmarsch verhängten Sanktionen. Ob letztere im Einklang mit Regeln der Welthandelsordnung stehen, ist seit der Besetzung der Krim 2014 und den danach verhängten Sanktionen rechtlich offengeblieben. Von China und anderen autokratisch regierten Staaten werden alle wertebasierten Politiken kritisiert. Die Nichtbeteiligung vieler Entwicklungs- und Schwellenländer an den Sanktionen seit dem 24.02.2022 zeigt, dass Chinas anderer Weg zu Wohlstand und Macht als der der demokratisch verfassten Staaten ein Vorbild ist.

China arbeitet an Alternative zum Dollar-System

Die Finanzsanktionen nach dem russischen Einmarsch und vor allem der Ausschluss Russlands vom Zahlungssystem SWIFT haben aber China eine wesentliche Barriere gegen diesen Weg vor Augen geführt: die bislang führende und durch den Krieg weiter gestärkte Rolle des Dollars in allen Funktionen eines internationalen Geldes. Als wichtiger Finanzinvestor im Dollarraum hat zwar auch China von dieser Rolle profitiert. Das Land schätzt aber diesen Gewinn weniger hoch ein als die Abhängigkeit und leitet jetzt eine weitere Plattenverschiebung weg vom Dollarraum ein: die Einführung eines digitalen Yuan, der SWIFT-Blockaden umgehen und vor allem als Fakturierungswährung im Handel und als Währung bei Krediten im Rahmen der Seidenstraßenprojekte dienen könnte. Transaktionskosten würden im Vergleich zur Nutzung der nichtdigitalen chinesischen Währung sinken, deren internationale Verwendung durch die Kapitalkontrollen Chinas eingeschränkt ist.

Sollte China den digitalen Yuan auch in Verbindung zu Finanzinnovationen wie beispielsweise dem Einsatz von Blockchain-Technologien im globalen Seetransport zusammen mit seinen führenden Unternehmen nutzen, bekäme der Dollar einen wichtigen Kontrahenten. Vor allem Entwicklungsländer, deren Zugang zur amerikanischen Währung wegen ihrer fehlenden Kreditwürdigkeit eingeschränkt ist, gleichzeitig viel Handel mit China treiben und dessen Kreditnehmer sind, wären Adressaten von Chinas Offerten, den digitalen Yuan zu nutzen. Zur Plattenkollision käme es, wenn die USA alle Unternehmen sanktionieren würden, die den digitalen Yuan entgegen amerikanischen Auflagen verwenden.

Blockbildung ist Menetekel für den Klimaschutz

Unter den Bedingungen längerfristig? wertegetriebener und kurzfristig ereignisgetriebener Plattenverschiebungen in der globalen Handels- und Finanzordnung ist die Verteidigung einer multilateralen Ordnung gefährdeter denn je. Sollte die chinesische Politik jemals darauf gesetzt haben, mit Hilfe der Trump-Administration eine Äquidistanz der EU zwischen den USA und China herstellen zu können, so haben die Biden-Administration, der russische Überfall auf die Ukraine und die eigene Entschlossenheit der EU, ihre Politik an Nachhaltigkeitszielen auszurichten, die EU wieder klar an die Seite der USA gerückt. Die Platten sind weiter auseinandergerückt, und Brüche innerhalb der westlichen Platte sind zunächst gekittet.

Für die zentrale globale Aufgabe, die Erderwärmung aufzuhalten, ist dies aber ein Menetekel. Jeder Block bedarf sowohl der gegenseitigen Handelsverbindungen als auch des technologischen Wissens und der Finanzmittel des anderen Blocks, um das gemeinsam vereinbarte Umweltziel mit Innovationen zur Ressourceneinsparung und Ausgleichszahlungen zu erreichen. Autokratisch regierte Staaten haben zumeist kürzere Zeithorizonte als demokratisch verfasste Staaten, weil sie ihren politischen Rückhalt in der zumeist ärmeren Bevölkerung auf das Versprechen eines raschen Wohlstandszuwachses gründen. Blockiert der westliche Block Ressourcen, die dem anderen Block fehlen, wird dieser den Wohlstandszuwachs entweder ressourcenintensiver und damit umweltschädlicher oder vielleicht gar nicht realisieren können. Sowohl die wirtschaftlichen als auch die ökologischen Auswirkungen für den westlichen Block wären in jedem Fall negativ. Daher bleibt es wichtig, die nachteiligen Wirkungen des eigenen wertegetriebenen Abdriftens für den anderen Block kleinzuhalten, so lange, wie auf ereignisgetriebene Verschiebungen wie den russischen Überfall kein Einfluss genommen werden kann. Die eigenen Werte dadurch zu überhöhen, dass sie ohne Konsultation den Ländern im anderen Block auferlegt werden, ist kontraproduktiv, weil sie den Widerstand und damit die Blockbildung verstärkt, ohne letztlich eine Kollision der Platten verhindern zu können.

Eine überarbeitete Version dieses Textes erschien am 14. Oktober 2022 in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung unter dem Titel Weltwirtschaft im Stress.

Coverfoto: © White House

In der Reihe Kiel Focus veröffentlicht das Kiel Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autorinnen und Autoren alleine verantwortlich zeichnen. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Kiel Instituts für Weltwirtschaft wider.