Wirtschaftspolitik in Europa: Wachstum ja, Stimulus nein!

Die Debatte über die richtige Wirtschaftspolitik in Europa wird so kontrovers geführt wie selten zuvor. Man wird erinnert an die siebziger Jahre des vergangenen Jahrhunderts, als es ebenfalls umso grundsätzliche Fragen wie die Wirksamkeit der Geldpolitik und der Finanzpolitik ging und sich dabei verschiedene Lager gegenüberstanden. Letztlich hat sich in der makroökonomischen Forschung ein Konsens durchgesetzt mit Blick auf die Rollenverteilung und die Verantwortlichkeiten für die wirtschaftspolitischen Ziele. Dieser Konsens wurde in jüngster Zeit allerdings von vielen Ökonomen in Frage gestellt, weil die Krise angeblich eine andere Politik erfordere als diejenige, die sich an Regeln orientiert, die sich als sinnvoll erwiesen haben.

Dabei ist die Finanzkrise nicht zuletzt das Ergebnis einer Politik, die sich nicht an die gesetzten Regeln gehalten hat. Die Staatsschuldenkrise, die wir jetzt in Europa erleben und die anderswo – vor allem in den USA – noch droht, wurde ausgelöst durch ein Politikversagen in großem Stil. Denn die Staatsverschuldung kommt nicht aus heiterem Himmel, sondern ist über die vergangenen Jahrzehnte aufgebaut worden. In der Europäischen Währungsunion gab es zwar mit dem Stabilitäts- und Wachstumspakt eine gut gemeinte Regel, die eine solide Finanzpolitik sicherstellen sollte. Allerdings haben die Regierungen entschieden, den Pakt nicht einzuhalten. Nicht nur, aber vor allem deshalb gibt es heute die Probleme. Auch die Geldpolitik kam in der Zeit vor der Krise vom Pfad ab: So waren die Leitzinsen in den USA lange Zeit niedriger, als es die vielzitierte Taylor-Regel nahelegt, und die Expansion der Geldmenge M3 im Euroraum lag über Jahre hinweg über dem Referenzwert der EZB.

Um der Politik eine klare Empfehlung geben zu können, macht es Sinn, sich über die Unterschiede zwischen Wachstumspolitik auf der einen und Stimulierung der Konjunktur auf der anderen Seite klar zu werden. Ökonomen unterscheiden aus guten Gründen zwischen langfristigem Wachstum und kurzfristigen Konjunkturschwankungen. Auch wenn eine Trennung nicht perfekt möglich ist, sollte eine Wachstumspolitik darauf abzielen, die fundamentalen Kräfte einer Volkswirtschaft zu stärken. Mit dem langfristigen Wachstum ist in der Regel das Wachstum des Produktionspotenzials gemeint. Diese nicht beobachtbare Größe wurde in der keynesianischen Theorie benutzt und wird auch heute in vielen neu-keynesianischen Modellen verwendet, die so etwas wie einen Konsens in der makroökonomischen Theorie bilden. Der Begriff ist etwas unglücklich, denn mit dem Potenzial misst man nicht wirklich das gesamtwirtschaftliche Angebot. Wird das Potenzial mit Hilfe einer Produktionsfunktion geschätzt, betrachtet man den Kapitalstock quasi als technische Größe. Seine Höhe bestimmt das Potenzial mit, auch wenn er durch Investitionen getrieben wird, die sich nach einem Boom als obsolet erweisen (Beispiel Immobilienblase). Eigentlich versteht man unter dem Angebot die natürliche Produktion, wie sie in der klassischen Ökonomie (einschließlich Chicago) verwendet wird und ähnlichen Überlegungen entspringt wie der natürliche Zins (Knut Wicksell) oder die natürliche Arbeitslosigkeit (Milton Friedman und Robert Lucas). Auf den Punkt gebracht: Eine expansive Geldpolitik ändert an der natürlichen Produktion nichts, wohl aber an dem geschätzten Produktionspotenzial, denn die induzierten Investitionen erhöhen scheinbar das gesamtwirtschaftliche Angebot. Eine Wirtschaft wächst langfristig nicht deshalb schneller, weil mehr Geld gedruckt wird. Da jedoch ein Begriff wie die natürliche Produktion sich noch weniger empirisch bestimmen lässt, ist man pragmatisch beim Produktionspotenzial geblieben.

Durch eine Wachstumspolitik soll letztlich das Produktionspotenzial oder seine Wachstumsrate durch eine Steigerung der Produktivität und des Einsatzes von Arbeit und Kapital angehoben werden. Das ist mit der Angebotspolitik gemeint. Im Gegensatz dazu zielt eine Konjunkturpolitik darauf ab, die Schwankungen um den mittelfristigen Trend zu verringern, etwa durch den Einsatz der Geldpolitik oder – wenn man an deren Effektivität glaubt – durch diskretionäre Maßnahmen der Finanzpolitik.

Das Ziel, das Wachstum zu stärken, ist nicht gerade eine neue Entdeckung, und es sollte auf jeder wirtschaftspolitischen Agenda eines Landes hohe Priorität haben. Es ist auch in der wirtschaftswissenschaftlichen Forschung zentral. Ein Nobelpreisträger formulierte es einmal so: „Wenn man beginnt, über das Wachstum nachzudenken, ist es schwierig, an irgendetwas anderes zu denken.“

Also ist die jüngst aufgekommene Debatte über mehr Wachstum nicht neu und muss nicht begründet werden. Schon gar nicht ist es als konkurrierendes Ziel zu anderen Zielen zu sehen, etwa dem Ziel solider Staatsfinanzen oder der Haushaltskonsolidierung. Auch auf europäischer Ebene ist der Fokus nicht neu. So hatte im vergangenen Jahrzehnt die Lissabon-Agenda das Ziel, die Wachstumskräfte in Europa zu stärken.

Gegenwärtig stehen die Krisenländer unter dem enormen Druck der Märkte. Da mag es schwierig sein, ein Konzept zu entwerfen und umzusetzen, dass langfristig auf mehr Wachstum ausgerichtet ist, wobei es allerdings noch bedauerlicher ist, wenn eine Regierung ein solches Konzept nicht hat! Doch ist es nicht ganz aussichtslos. Wenn Mario Monti sagt, das Wachstum müsse durch strukturelle Reformen und Maßnahmen auf der Angebotsseite gefördert werden, besteht Hoffnung. Aber: Eine solche Politik muss dann auch umgesetzt werden.

Aber in der aktuellen Debatte ist zumeist keine Angebotspolitik gemeint, sondern eine Politik, um die Konjunktur zu stimulieren. Auch bei dem G8-Gipfel Mitte Mai waren solche Forderungen zu hören, die offenbar nicht unterscheiden zwischen dem, was möglicherweise kurzfristig hilft und dem, was langfristig notwendig ist. Gut ist, dass wenigstens die Bundeskanzlerin den plumpen Forderungen nach neuen Konjunkturprogrammen eine Absage erteilt hat.

Was spricht gegen Konjunkturprogramme? Wenn diejenigen Länder, die derzeit in einer Rezession stecken, versuchten, durch eine kurzfristig höhere Staatsverschuldung die Konjunktur anzukurbeln, würden wahrscheinlich die Zinsen steigen. Denn die Regierungen besitzen nach den schlechten Erfahrungen mit den Regelverletzungen in der Vergangenheit nicht so viel Glaubwürdigkeit, dass man ihnen die Ankündigung „Wir konsolidieren jetzt noch nicht, aber später ganz bestimmt!“ abnimmt. Glaubwürdige Regeln für eine Politik in den kommenden Jahren oder Jahrzehnten zu etablieren, ist zwar im Prinzip möglich und erst recht wünschenswert. Jedoch erweist sich dies in der jetzigen Krise als schwierig, hat man doch die Vorgaben des Stabilitäts- und Wachstumspakts jahrelang ignoriert und andere Regeln, wie etwa die des Maastrichter Vertrags, kürzlich über Bord geworfen.

Die Erfahrungen zeigen, dass man sich von der Stimulierungspolitik nicht allzu viel erhoffen sollte. Erstens sind die Schätzungen über die Höhe der Multiplikatoren eher ernüchternd. Zweitens ist von einer antizyklischen Politik nicht zu erwarten, dass sie das mittelfristig zu erwartende Einkommen anhebt oder die Wachstumsrate des Produktionspotenzials erhöht. Was man sich bestenfalls erhoffen kann ist, die Produktion auf der Zeitachse zu verschieben: In der Rezession versucht man, durch expansive Maßnahmen Produktion aus der Zukunft vorzuziehen, um so die Rezession zu mildern. Diese Produktion fehlt in der Zukunft, denn idealerweise wird die Produktion dann gedämpft, wenn die Konjunktur gut läuft. Allerdings sind die Erfahrungen ebenfalls ernüchternd, denn eine solche ideale Stabilisierungspolitik hat es bislang kaum gegeben. Vielmehr haben die Regierungen die in Schwächephasen vorgenommenen Stimulierungsmaßnahmen später nicht kompensiert, in guten Zeiten der Konjunktur also nicht entsprechend gespart. Im Ergebnis ist die Staatsverschuldung stärker gestiegen als das Bruttoinlandsprodukt: Betrug die sog. Schuldenquote (Staatsverschuldung in Relation zum Bruttoinlandsprodukt) zu Beginn der 1970er Jahre in den Ländern der EWU noch rund 35 Prozent, liegt sie derzeit bei rund 90 Prozent. Fast dasselbe gilt übrigens für die USA. Letztlich war der Beitrag zur Konjunkturstabilisierung bestenfalls minimal. Und niemand würde behaupten, dass die im Durchschnitt expansiv ausgerichtete Finanzpolitik – denn nichts anderes verbirgt sich hinter dem Anstieg der Schuldenquote – einen positiven Beitrag zum Wirtschaftswachstum geleistet habe.

Dennoch werden solche Forderungen auch von prominenten Ökonomen vorgebracht, nach dem Motto: Die bisherigen Konjunkturprogramme haben ihr Ziel nicht erreicht, also kann es nur helfen, ein weiteres oder ein noch größeres aufzulegen. Paul Krugman meint in seinem Kommentar zur europäischen Sparpolitik, man solle nochmals nachlegen, dann könne man vielleicht schon in zwei Jahren Vollbeschäftigung erreichen. Selbst wenn man das auf die USA und nicht auf die europäischen Krisenländer bezieht, ist das eine utopische Prognose: Wie soll in den USA die Lücke von rund 10 Mill. Beschäftigten binnen so kurzer Zeit geschlossen werden? Schon unmittelbar nach der Krise im Jahr 2008 war die amerikanische Administration mit ihrem Vorhaben gescheitert, die Konjunktur wieder auf Kurs zu bringen, unterstellte sie bei der Verabschiedung des Programms doch einen Multiplikator in Höhe von 1,5 – eine Annahme, die weit oberhalb der gängigen Schätzungen lag.

Vielmehr zeigen sich gerade jetzt immer mehr die Grenzen einer solchen Politik: Mit zunehmender Schuldenquote steigt die Wahrscheinlichkeit, dass das Wirtschaftswachstum sogar gebremst wird. Empirische Analysen – etwa der amerikanischen Forscher Carmen Reinhart und Kenneth Rogoff, aber auch anderer Autoren – belegen, dass ab einer Quote von etwa 90 Prozent das Wirtschaftswachstum in den Industrieländern gebremst wurde. Zwar ist dies kein Naturgesetz, das sich theoretisch gut begründen ließe, und natürlich gibt es Ausnahmen. Doch sollte man sich nicht an dem Beispiel etwa Japans – dort beträgt die Schuldenquote mehr als 200 Prozent – orientieren und die empirischen Belege beiseiteschieben. Mit der im Maastrichter Vertrag festgelegten Obergrenze von 60 Prozent war man einigermaßen auf der sicheren Seite. Mit den hohen Quoten, die nun in den Krisenländern zu beobachten und zu erwarten sind, hat man offenbar die kritische Marke erreicht oder überschritten. Auch weil man sich nicht an die Regeln gehalten hat, schlagen die Märkte Alarm und verlangen höhere Risikoprämien. Wenn es zu spät ist, führt an der Haushaltskonsolidierung kein Weg vorbei.

Wie fast immer laufen die Forderungen vieler Ökonomen, vor allem im Ausland, darauf hinaus, dass Deutschland doch die Konjunktur im Inland ankurbeln und so den Krisenländern helfen solle. Das hat weder in der Vergangenheit geholfen, noch ist es gegenwärtig erfolgversprechend oder sinnvoll. Erstens zeigen Untersuchungen etwa des IWF, dass von einem Impuls, der von der Nachfrage in Deutschland ausgeht, sehr wenig im Ausland ankommt – niemand kann also ernsthaft einen Exportschub in Spanien oder in anderen Krisenländern erhoffen, wenn Deutschland die Binnenkonjunktur ankurbelt. Zweitens ist eine solche Forderung gerade jetzt auch deshalb abwegig, weil die Kapazitäten in Deutschland bereits normal ausgelastet sind. Es ist schon eine absurde, vor allem aber gefährliche Vorstellung: Deutschland muss vorsätzlich eine große positive Produktionslücke anstreben, damit die Lücke im Euroraum kleiner wird? Das Ziel einer Stabilisierungspolitik ist es, die Produktionslücke in einem Land möglichst gering zu halten, also einen Boom ebenso zu verhindern wie eine Rezession. So betrachtet müsste die Forderung an Deutschland eigentlich lauten, eine restriktive Finanzpolitik zu fahren. Denn die Geldpolitik der EZB ist für deutsche Verhältnisse viel zu expansiv und führt in nächster Zeit fast unweigerlich dazu, dass wir mit einer Überauslastung rechnen müssen mit all den Folgen für die Inflation und dem wahrscheinlichen Ausgang, dass das alles durch eine Rezession wieder korrigiert wird. Wo bleibt die Logik bei diesen Vorschlägen? Drittens hieße es, Deutschland müsse zumindest vorübergehend den eingeschlagenen Kurs der Schuldenbremse aufgeben. Welches Signal ginge davon aus, wenn doch gleichzeitig dafür geworben wird, dass andere Länder eben diese Strategie für ihre Finanzpolitik übernehmen und auch einhalten?

Gegen eine richtig verstandene Wachstumspolitik ist nichts einzuwenden. Wer trägt dafür letztlich die Verantwortung? Jedes einzelne Land sollte doch ein ureigenes Interesse daran haben, die Wachstumskräfte zu stärken, dafür ist ja eine Regierung auch legitimiert. Eine Hilfe aus dem Ausland ist nicht vonnöten. Wenn sich im Inland nichts bewegt, können Hilfen aus dem Ausland ohnehin keinen Wachstumsschub auslösen.

Wenn der IWF feststellt, dass die geplanten strukturellen Reformen zum Beispiel in Griechenland zu nichts geführt hätten, liegt es an Versäumnissen im Inland. Die Tatsache, dass dieses Land auf den hinteren Rängen weit hinter vielen Entwicklungsländern liegt, wenn es – wie bei den Indikatoren der Weltbank – um Fragen wie: „Ease of doing business“ oder „Protecting investors“ geht, zeigt, wo man ansetzen kann. Es sind doch Hemmnisse wie diese, die verhindern, dass Unternehmen in dem Land investieren und so zu mehr Wachstum beitragen, und nicht die Tatsache, dass die Staatsausgaben zu niedrig sind und teure staatliche Konjunkturprogramme aufgelegt werden müssten.

Wie sieht es mit der Wachstumspolitik in Deutschland aus? Fast alle wirtschaftspolitischen Berater in Deutschland – ob Wirtschaftsforschungsinstitute oder der Sachverständigenrat – plädieren seit Jahrzehnten für eine echte Wachstumspolitik, mit mäßigem Erfolg. Denn die mittelfristigen Aussichten sind bescheiden, das Produktionspotenzial in Deutschland dürfte gerade einmal um rund 1 ¼ Prozent pro Jahr wachsen. Dass es in anderen Ländern noch schlechter aussieht, ist dabei ein schwacher Trost.

So ist es bedenklich, dass in Deutschland mit Blick auf die Wachstumspolitik seit einiger Zeit Stillstand herrscht. So blieb die von der Regierungskoalition versprochene Steuersenkung aus, und dem Arbeitsmarkt geht es offenbar so gut, dass die Politik meint, die Reformen zurücknehmen und Mindestlöhne einführen zu können. Daneben bedeutet die Energiewende einen negativen Angebotsschock, denn im Endeffekt werden die Strompreise in Deutschland kräftig steigen. Nicht zuletzt greift die Politik durch das Auf und Ab bei Subventionen massiv in den Energiemarkt ein und bewirkt so, dass ein weiterer möglicher Wachstumssektor ausgebremst wird. Gegenwärtig sonnen wir uns an der günstigen Konjunktur, die wir allerdings vor allem den extrem niedrigen Zinsen zu verdanken haben. Dies ist ein Scheinerfolg, der nicht andauert. So wird die Politik in Deutschland bald gefordert sein, wieder mal etwas für das Wirtschaftswachstum zu tun. Wollen wir hoffen, dass es keine Krise braucht, um das zu bewirken.

Gut wäre es, wenn man sich in der Politik, auch und gerade in der Krise, wieder auf eine echte Wachstumspolitik verständigen könnte. Allerdings weht der Wind aus einer anderen Richtung. So wird demnächst vermutlich noch mehr gefordert als bislang schon, dass kurzfristige Ziele wichtiger seien und man abermals für richtig gehaltene Regeln vernachlässigen sollte. Die Geldpolitik müsse noch aggressiver werden, und eigentlich würde es helfen, wenn es mehr Inflation gäbe. Und der Staat solle erst einmal nicht sparen, sondern die Staatsverschuldung noch ein paar Jahre steigen lassen, bis es uns allen besser geht. Welche Belege gibt es, dass dies funktionieren könnte? Haben sich die bestehenden Regeln als falsch oder nicht zielführend erwiesen, so dass sie nun ersetzt werden müssten? Welche Politikrezepte versprechen etwas Besseres? Zwar wird wohl keine noch so gut konzipierte Regel vermeiden können, dass Blasen oder Krisen entstehen. Aber Regeln helfen auf jeden Fall, große Fehler zu vermeiden.

(leicht überarbeitete Version eines Artikels in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 25. Mai 2012 unter dem Titel „Wachstum ja, Stimulus nein!“)