Wirtschaftspolitischer Beitrag

Mission erfüllt? Griechenlands Rettung mit Fragezeichen

Kiel Focus

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Das letzte Hilfspaket für Griechenland ist abgeschlossen, die letzten Hilfen sind es nicht. Die europäischen Partner sind sich der Gefahr bewusst, dass die wirtschaftliche Erholung ein jähes Ende finden könnte. Die Autoren ziehen eine Bilanz zur Griechenlandrettung.

Mit dem Auslaufen des dritten Rettungsprogramms am 20. August 2018 soll die vor acht Jahren begonnene Griechenlandrettung endlich erfolgreich abgeschlossen sein. Die Retter zeigen sich jedenfalls mit Verweis auf die Wirtschaftsentwicklung in Griechenland betont erleichtert: Die Wirtschaft wächst wieder, die Arbeitslosigkeit ist im Sinken begriffen, das außenwirtschaftliche Gleichgewicht wurde wiederhergestellt, eine Vielzahl von Strukturreformen wurde auf den Weg gebracht und der Umbau staatlicher Institutionen ist im Gange. Der griechische Staat konnte ebenso vor der Pleite gerettet werden wie die griechischen Banken vor einem Zusammenbruch. Und dank ausreichender Primärüberschüsse im Staatshaushalt und einer wohlwollenden Einschätzung der Märkte soll der Schuldenberg endlich tragfähig sein.

Zu dieser Erfolgsbilanz der europäischen Institutionen passt der deutlich ausgesprochene Verzicht der griechischen Regierung auf ein viertes Rettungsprogramm – der Abschied von den einst als „Troika“ bezeichneten Aufsehern fällt in Athen offensichtlich nicht schwer. Auch darin wird ein gutes Zeichen gesehen, dass die Geretteten wieder auf eigenen Beinen stehen wollen. Die investierten Finanzhilfen – alleine 276 Milliarden Euro von europäischen Hilfsfonds und Internationalem Währungsfonds (IWF) – scheinen eine satte Rettungsdividende erwirtschaftet zu haben. Also Mission erfüllt?

Sicherungsnetz für den griechischen Schuldenberg

Doch ganz so einfach endet die Griechenlandrettung nicht. Die europäischen Partner Griechenlands und auch der IWF sind sich der Gefahr bewusst, dass Griechenland den eingeschlagenen Reformpfad durchaus wieder verlassen könnte und die wirtschaftliche Erholung ein jähes Ende findet. Auch wird explizit eine neue Schieflage der griechischen Banken durch toxische Kredite ebenso wenig ausgeschlossen wie eine Überforderung des griechischen Staatshaushalts bei der Aufnahme neuer Kredite zu Marktkonditionen. Überhaupt bereitet die Tragfähigkeit des griechischen Schuldenbergs, der auch 2018 mit etwa 178 Prozent des Bruttoinlandsprodukts das Schulden-Ranking der EU-Staaten anführen wird, anscheinend große Sorgen. Der IWF hatte sich in den letzten Jahren für einen direkten Schuldenschnitt eingesetzt, da die für eine Tragfähigkeit erforderlichen Wachstumsraten und Primärüberschüsse im Staatshaushalt zu ehrgeizig anmuteten. Zu einem solchen Schnitt konnten sich die europäischen Retter zwar nicht durchringen, aber Fälligkeiten wurden gestreckt und Zinserleichterungen gewährt. Und hier setzt auch ein neues Bündel von Schuldenerleichterungen für Griechenland an: Nochmalige Verlängerung von Fälligkeiten und günstigen Zinskonditionen, ergänzt durch einen Liquiditätspuffer und die Zusage, auch noch einmal im Jahr 2032 bei Bedarf weitere Schuldenerleichterungen zu gewähren. Der Eindruck eines für die europäischen Partner gesichtswahrenden indirekten Schuldenschnitts ist sicherlich nicht falsch.

Bei diesem unübersehbaren Sicherungsnetz für den griechischen Schuldenberg ist es aber nicht geblieben. Hinzu kommen vierteljährliche Kontrollen der EU-Kommission, mit denen Griechenlands Verbleib auf dem versprochenen Stabilitäts- und Wachstumskurs überwacht wird. Hierbei handelt es sich nicht um ein viertes Rettungsprogramm, da es keine neuen Forderungen, Bedingungen oder gar zusätzliche Finanzhilfen gibt. Es ist wie bei den anderen Krisenländern, die ihre Rettungsprogramme abschließen konnten, der Versuch, über eine Art „Nachsorge“ die vollständige Genesung des „Patienten“ sicherzustellen. Als einziges Druckmittel kann die fortlaufende Gewährung von Schuldenerleichterungen angesehen werden, die an positive Prüfberichte geknüpft wird. Da jedoch die Schuldenerleichterungen für Griechenland eine neuerliche Schuldenkrise und damit Ansteckungseffekte zum Schaden anderer Euroländer verhindern sollen, ist hierbei das Drohpotenzial überschaubar.

Aber sind die kaum verborgenen Zweifel der Griechenlandretter am eigenen Rettungserfolg berechtigt? Ein genauerer Blick auf die Reformpolitik und die griechische Wirtschaftsentwicklung rechtfertigt die Sorgen.

Die versprochenen Strukturreformen sind immer noch nicht alle umgesetzt, und selbst im Fall einer erfolgreichen Implementierung ist mit Wirkungsverzögerungen zu rechnen. Die Erwartungen, dass quasi nur ein Schalter umgelegt werden muss, damit Griechenland innerhalb kurzer Frist einen steilen Wachstumspfad erreichen kann, gehen in die Irre. Es wird verkannt, dass Griechenlands Probleme weniger konjunktureller, sondern vielmehr struktureller Natur sind. Trotz der im Vordergrund des öffentlichen Interesses stehenden Verschuldungsprobleme war die griechische Krise im Kern eine Strukturkrise.

Hightech made in Greece sucht man vergebens

Da sich eine erfolgreiche Reformarbeit nicht sofort an der Wirtschaftsentwicklung ablesen lässt, helfen internationale Standort-Rankings bei der Bewertung der griechischen Reformen. Und hier scheint noch viel Luft nach oben zu bestehen: Im „Doing Business Ranking“ der Weltbank findet sich Griechenland aktuell auf Rang 67, von den EU-Ländern steht nur Malta schlechter da. Der „Global Competitiveness Index“ des Weltwirtschaftsforums in Davos weist Griechenland mit Rang 87 gar den hintersten Platz im EU-Vergleich zu. Für die Attraktivität des Standorts Griechenland für Investoren ergeben sich dadurch große Fragezeichen. Wenigstens lassen sich unmittelbar konkrete Arbeitsaufträge für die griechische Politik ableiten.

Aber auch die realwirtschaftliche Erholung Griechenlands sollte hinterfragt werden: Von einem dynamischen Wachstum ist Griechenland nach wie vor weit entfernt. Zwar wuchs die griechische Wirtschaft im Jahr 2017 nach neun Jahren der Schrumpfung erstmals wieder mit 1,4 Prozent. Aber auch mit dem für dieses Jahr erwarteten Wachstum in Höhe von knapp 2 Prozent gehört Griechenland zu den wachstumsschwächeren EU-Volkswirtschaften. Der Verlust an Wirtschaftsleistung seit dem Ausbruch der Krise von jetzt noch 25 Prozent des Bruttoinlandsprodukts wird sich bei diesem Wachstumstempo nur sehr langsam wettmachen lassen. Gleiches gilt für die nicht minder stark geschrumpften Haushaltseinkommen in Griechenland, die zu einem Armutsproblem geführt haben.

Die Lage auf dem griechischen Arbeitsmarkt lässt ebenfalls wenig Raum für Euphorie: Auch wenn erstmals wieder die Arbeitslosenquote in einem Monat unter 20 Prozent gesunken ist, weist Griechenland weiterhin die im EU-Vergleich höchste Arbeitslosigkeit auf. Das gilt auch für die Jugendarbeitslosigkeit, die letztes Jahr mit einer Quote von fast 44 Prozent ein verheerendes Signal für junge Einsteiger in den Arbeitsmarkt aussendete. Zudem ist die Beschäftigungsentwicklung wenig vielversprechend: Im Vergleich zum Jahr 2008 ging bis 2017 fast jeder fünfte Job verloren, wobei ein Drittel der Industriearbeitsplätze und mehr als 60 Prozent der Baubeschäftigung abgebaut wurden. Neue Arbeitsplätze werden hingegen eher im Niedriglohnbereich geschaffen, insbesondere bei tourismusnahen Dienstleistungen, während besser bezahlte Tätigkeiten tendenziell verloren gehen. Auch wächst der Anteil an Teilzeittätigkeiten auf dem schon geschrumpften griechischen Arbeitsmarkt. Eine früher so begehrte Karriere im öffentlichen Dienst scheitert (bisher) an den Sparzwängen in den staatlichen Haushalten. Insgesamt führt eine solche Beschäftigungsentwicklung nicht zu altem Wohlstand zurück, sondern knüpft eher an die bescheidenen Lebensverhältnisse der 1980er und 90er Jahre an.

Ein positives Ausrufezeichen scheint hingegen die Entwicklung der Warenexporte zu setzen, die seit 2008 um fast 30 Prozent gestiegen sind. Diese Steigerung wird aber schon dadurch relativiert, dass in diesem Zeitraum nach der Krise die Exporte in allen EU-Ländern wieder angezogen haben – Griechenland hat daher nur seinen Anteil von 0,6 Prozent am gesamten EU-Warenexport stabil halten können. Auch ist keineswegs die Qualität der griechischen Exporte gestiegen: Es dominieren nach wie vor Mineralöl und Mineralölerzeugnisse sowie landwirtschaftliche und andere rohstoffintensive Produkte – „Hightech made in Greece“ sucht man in der Exportstatistik ebenso vergebens wie die dafür benötigten Industriejobs. Und pharmazeutische Erzeugnisse, die einzige „modern“ anmutende Warengruppe mit Gewicht, werden vornehmlich als Generika exportiert, wie sie in vielen Ländern weltweit hergestellt werden können.

Ähnlich zu relativieren ist die Lage beim griechischen Dienstleistungsexport: Trotz Tourismusbooms wurde das Exportniveau des Jahres 2008 bis letztes Jahr noch nicht wieder erreicht. Denn den steigenden Einnahmen aus dem Tourismus stehen stark gesunkene Einnahmen aus dem schwankungsanfälligen Seetransport gegenüber. Zudem fehlt es an wertschöpfungsstarken, unternehmensbezogenen Dienstleistungen, die auch interessante Jobperspektiven bieten könnten.

Chance für die griechische Regierung

Trotz dieser vielen Grautöne und verbliebenen Risiken ist das Ende der Griechenlandrettung eine richtige Entscheidung, die dem Land nur helfen kann. Nachdem das Schlimmste abgewendet wurde, liegt die Verantwortung für die Wirtschaftspolitik wieder weitestgehend bei den gewählten griechischen Entscheidungsträgern. Sie haben jetzt die Chance, in eigener Verantwortung den eingeleiteten Reformen einen griechischen Stempel aufzudrücken und der Bevölkerung die bisher häufig fehlende Identifikation mit dem Reformprozess zu ermöglichen. Die Evaluierung der griechischen Politik werden zukünftig weder eine „Troika“ noch die Euro-Finanzminister in langen Nachtsitzungen vornehmen. Stattdessen werden zukünftig die „Märkte“ ihr Urteil abgeben, das sich in Zinsbewegungen, der Entwicklung ausländischer Direktinvestitionen oder beim Absatz griechischer Waren und Dienstleistungen zeigt. Die europäischen Partner sollten weiterhin technische Unterstützung anbieten, aber ansonsten ihr Verhältnis zu Griechenland „normalisieren“. Sie sollten die Marktsignale nicht mit der latenten Bereitschaft zu einem erneuten „Bail out“ übertönen – in diesem Fall könnte die Vollendung der Rettung in griechischer Eigenregie schnell scheitern.

Coverfoto: © European Union 2015 - Source Council of the EU

In der Reihe Kiel Focus veröffentlicht das Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autorinnen und Autoren alleine verantwortlich zeichnen. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Instituts für Weltwirtschaft wider.