Wirtschaftspolitischer Beitrag

Wie der Import von nachhaltigem Palmöl in die EU gelingen kann

Kiel Focus

Kiel Focus

Info

Erscheinungsdatum

Heute debattiert das Plenum des Bundestages über die Folgen des weltweiten Palmölkonsums. Auf den Punkt gebracht geht es bei der Debatte um die Frage, wie die Abholzung für weitere Palmölplantagen verhindert und eine ökologisch, wirtschaftlich und sozial nachhaltige Palmölproduktion garantiert werden kann. Der Antrag der Fraktion Bündnis 90/Grünen, über verbindlicher Umwelt- und Sozialstandards für importiertes Palmöl zu diskutieren, ist dabei nur ein erster - wenn auch richtiger - Schritt. Insbesondere die Palmölproduktion in Indonesien sollte dabei in den Fokus rücken.

Palmöl findet sich heute in einer breiten Produktpalette von Kartoffelchips, Fertigpizza über Kosmetika bis hin zu Zahnpasta. Auch in der Industrie und als Biokraftstoff wird Palmöl verwendet. Laut dem Rountable for Sustainable Palm Oil (RSPO) hat der Lebensmittelsektor dabei einen Anteil von etwas über 50 Prozent [1]. Und der Konsum von Palmöl steigt weiter: Allein in Europa hat sich der Nettoimport von Palmöl von 1993 bis 2013 mehr als verfünffacht [2]. Indonesien liefert mehr als 55 Prozent der globalen Palmölproduktion [2]. In den letzten 20 Jahren sind die bewirtschafteten Palmölplantagen in dem südostasiatischen Land um das Siebenfache angestiegen und haben in 2014 mit 7,4 Millionen Hektar eine Fläche erreicht, die größer ist als die Niederlande und Belgien zusammen [2].

Dieses starke Wachstum hat seinen Preis: Für neue Palmölplantagen wird oft Regenwald gerodet, der zu großen Teilen auf Torfböden steht. Die dadurch verursachenden Emissionen von Klimagasen führen dazu, dass Indonesien zu einem der größten Emittenten von Treibhausgasen weltweit geworden ist. Während der Waldbrände in 2015 überstiegen die Emissionen Indonesiens zeitweise die der gesamten amerikanischen Wirtschaft [3]. Neben den Emissionen von Klimagasen reduziert die Ausweitung der Plantagenflächen den Lebensraum einer einzigartigen Tier- und Pflanzenwelt; Indonesien gilt als einer der Hotspots für Biodiversität auf der Erde.

Verbindliche Umwelt- und Sozialstandards müssen auf alle Sektoren ausgeweitet werden

Die Forderung nach verbindlichen Umwelt- und Sozialstandards der Fraktion Bündnis 90/Grünen geht in die richtige Richtung. Aktuell ist die Situation in der EU paradox: Die Anforderungen in Bezug auf Nachhaltigkeit sind schärfer wenn das Palmöl in der Biodieselproduktion genutzt wird, als wenn es im Nahrungsmittelsektor oder in der chemischen Industrie genutzt wird. Wird Palmöl zur Produktion von Biokraftstoffen verwendet, muss in derEU, wie bei allen anderen Rohstoffen für diesen Zweck, bereits seit 2008 nachgewiesen werden, dass keine hohen Emissionen direkt durch die Gewinnung von Agrarflächen entstanden sind. Verbindliche Umwelt- und Sozialstandards für den Import von Palmöl nach Europa müssten diese Standards richtigerweise auf andere Sektoren ausweiten.

Was bei Biodiesel möglich ist und tatsächlich umgesetzt wird, sollte auch für andere Verwendungen von Palmöl möglich sein. Dafür kann und sollte auf den Erfahrungen und etablierten Strukturen aus der Regulierung des Biokraftstoffsektors aufgebaut werden. Zertifizierungssysteme, welche ihren Ursprung in den Nachhaltigkeitsanforderungen an den Biokraftstoffsektor haben, machen es heute möglich, den gesamten Produktionsprozess des Palmöls von der Plantage bis zum Endprodukt nachzuverfolgen und anhand des etablierten Standards zu überprüfen.

Soziale Kriterien werden allerdings auch im Biokraftstoffsektor von der EU-Kommission bisher nicht verlangt. Nur einige wenige Zertifizierungssysteme haben soziale Kriterien, soweit diese überprüfbar sind, in ihre Anforderungen integriert.

Die zusätzliche Forderung der Fraktion Bündnis 90/Grünen, Biokraftstoffe aus Palmöl nicht mehr für die Anrechnung der Klimaziele der Biokraftstoffpolitik zuzulassen und damit praktisch die Verwendung von Palmöl im Biokraftstoffsektor zu unterbinden, dies aber für Sojaöl, Rapsöl und alle anderen Rohstoffe für die Ethanolproduktion beizubehalten, ist dagegen nicht sinnvoll. Wenn alle Rohstoffe eine strenge und glaubwürdige Nachhaltigkeitsüberprüfung durchlaufen und deren Klimawirkung durch eine Treibhausgasbilanz festgestellt worden ist, gibt es keinen Grund nur das Palmöl zu diskriminieren. Es geht vielmehr darum die Umwelt- und Sozialstandards für alle Importe unabhängig von der finalen Verwendung zu etablieren um Marktverzerrungen zu vermeiden.

Eine Ausweitung von verbindlichen Umwelt- und Sozialstandards auf sämtliches in die EU importiertes Palmöl unabhängig von der finalen Verwendung, wäre durch die etablierten Zertifizierungssysteme umsetzbar. Die vorhandenen Standards sollten um soziale Kriterien erweitert werden. Eine Kennzeichnungspflicht für den Endverbraucher im Nahrungsmittel- und Konsumgütermarkt wäre dann überflüssig. Die Erhöhung der Nachfrage nach nachweislich nachhaltig produziertem Palmöl würde in Indonesien den Anreiz erhöhen, bereits vorhandene Plantagen effektiv zu bewirtschaften und brach liegende Flächen zu reaktivieren. Palmöl, produziert auf neu gerodeten Regenwaldflächen, wäre auf dem Weltmarkt deutlich schwieriger absetzbar.

Eine Veränderung der institutionellen Strukturen in den Produzentenländern ist notwendig

Allerdings ist klar, dass die Abholzung in den Palmöl produzierenden Ländern nicht allein über die Regulierung des Imports von Palmöl nach Europa gelöst werden kann. Dies kann Anhand des Beispiels Indonesien und einem genauerer Blick auf die strukturellen Ursachen der Abholzung verdeutlicht werden.

Neben der Palmölproduktion, sind die während der Suharto Ära etablierten Überkapazitäten in der verarbeitenden Holzindustrie und ein Rückzug traditioneller Holzlieferanten auf dem Weltmarkt ein wichtiger Treiber der Abholzung in Indonesien [4, 5, 6]. Die Herausnahme von wertvollen Hölzern für die Holzindustrie erleichtert die spätere Rodung für Palmölplantagen und erhöht ihre Profitabilität. Zusätzlich verursacht die Bergbau- und Ölindustrie, die zu den wichtigsten Exportsektoren des Landes gehören, immer wieder Abholzungen von Flächen, zum einen für direkte Abbauflächen, zum anderen indirekt durch den Bau von Straßen und anderer Infrastruktur, um entlegene Abbaugebiete zu erreichen.

Neben der direkten Nachfrage sind es vor allem institutionelle Strukturen, die zu einer fragwürdigen Vergabe von Konzessionen führen und so eine massive Ausweitung der Flächen überhaupt erst ermöglichen. Diese werden aufgrund einer starken Dezentralisierung der Kontrolle über die nationalen Waldflächen zur schnellen Gewinnmachung an einflussreiche Familienmitglieder, Businesspartner und Politiker vergeben [7, 8, 9]. In vielen Bereichen sind die Zuständigkeiten zwischen den lokalen und nationalen Autoritäten unklar, was eine schnelle, nicht nachhaltige Ausbeutung der Konzessionsflächen verursacht [10, 11]. Auch werden, begünstigt durch das Vielparteiensystem, oft Wahlkampagnen von Gouverneuren und lokalen Distriktverwaltern durch die Vergabe von Konzessionen finanziert. Hinzu kommt eine nur sehr geringe Vollstreckung nationaler Schutzgesetze oder Verfolgung ihrer Missachtung [12].

Neben institutionellen Gründen für die hohen Abholzungsraten sind die Palmölproduktion und der Holzeinschlag für die Einkommenssicherung der ländlichen Bevölkerung aufgrund fehlender anderer Einkommensquellen von zentraler Bedeutung. 43 Prozent der gesamten Palmölfläche ist im Besitz von Kleinbauern [13]. Hinzu kommt eine steigende nationale Nachfrage nach Agrargütern sowie Brenn- und Bauholz von einer steigenden nationalen Bevölkerung, welche zunehmenden in großen Städten lebt [6].

Dieses Bündel an Ursachen macht deutlich, dass Veränderungen der internen Strukturen auf vielen Ebenen in Indonesien notwendig sind, um die Abholzung einzudämmen. Der Antrag der Grünen sollte im Bundestag genutzt werden, um über die außenpolitische Unterstützung und konkrete Maßnahmen bei den bilateralen Beziehungen zu diskutieren. Insbesondere soziale Aspekte der Produktionsbedingungen sind meist zu komplex um sie allein über die Nachhaltigkeitszertifizierung erfassen zu können. Nur die Kombination von konkreten Nachhaltigkeitsanforderungen an die Importe von Palmöl mit Unterstützungsmaßnahmen vor Ort kann die negativen Folgen der Ausweitung der Palmölproduktion verringern und hoffentlich zu einem Umdenken führen. Allerdings führt die Konzentration auf Palmöl in die Irre; Nachhaltigkeit der Produktion von Agrarrohstoffen betrifft alle Sorten, nicht nur Palmöl. Die Kontrolle von Palmöl alleine würde wieder neue Verzerrungen im internationalen Handel und möglicherweise neuartige Umweltprobleme mit anderen Agrarrohstoffen auslösen.

Quellen:

[1]     RSPO (Roundtable for Sustainable Palm Oil) (2015). Europe Report 2015. Via Internet: www.eurt.rspo.org/fe/GC1501/CMSFiles/RSPO%20Europe%20Report%202015.pdf

[2]     FAOSTAT (Food and Agriculture Organization of the United Nations Statistics Division) (2016). Database on Trade and Production. Via Internet: faostat3.fao.org/download/T/TP/E

[3]     Global Fire Data (2015). 2015 Fire Season – Indonesian Fire Season Progressing. Via Internet: www.globalfiredata.org/updates.html

[4]     Rudel, T. K.; Defries, R; Asner, G. P.; Laurance, W. F.: Changing drivers of deforestation and new opportunities for conservation. In: Conservation Biology Vol. 23, Nr. 6, 2009, S. 1396–1405.

[5]     Wicke, B.; Sikkema, R.; Dornburg, V.; Junginger, M.; Faaij, A.: Drivers of land use change and the role of palm oil production in Indonesia and Malaysia. In: Overview of past developments and future projections. Final Report. Utrecht 2008. Via Internet: nws.chem.uu.nl/publica/Publicaties%202008/NWS-E–2008–58.pdf

[6]     Luttrell, C.; Obidzinski, K.; Brockhaus, M.; Muharrom, E.; Petkova, E.; Wardell, A.; Halperin, J.: Lessons for REDD+ from measures to control illegal logging in Indonesia. In: United Nations Office on Drugs and Crime and Center for International Forestry Research, Jakarta and Bogor 2011.

[7]     Chan, A.: Illegal logging in Indonesia: The environmental, economic and social costs. BlueGreen Alliance, Minneapolis 2010. Via Internet: www.bluegreenalliance.org/news/publications/illegal-logging-in-indonesia-the-environmental-economic-and-social-costs

[8]     Zikri, M.: An econometric model for deforestation in Indonesia. In: Working Paper in Economics and Development Studies No. 200903. Bandung 2009.

[9]     Keith, G.: Decentralization and good governance: the case of Indonesia. In: MPRA Paper No. 18907, München 2005. Via Internet: mpra.ub.uni-muenchen.de/18097/

[10]   Santoso, R. P.: How effective is property right to deter deforestation in Indonesia 2001–2005? In: Economic Journal of Emerging Markets, 1(2), 2009, S. 113–126.

[11]   Contreras-Hermosilla, A.; Fay, C.: Strengthening forest management in Indonesia through land tenure reform: issues and framework for action. In: Forest Trends, Washington, D.C. 2005; Via Internet: www.forest-trends.org/documents/files/doc_107.pdf

[12]   Casson, A. C.; Setyarso, A.; Boccucci, M.; Brown, D. W.: A Multistakeholder Action Plan to Curb Illegal Logging and Improve Law Enforcement in Indonesia. In: WWF Indonesia, World Bank, DFID-Multistakeholder Forestry Program, Jakarta 2006. Via Internet: www.sekala.net/files/FLEGedit4Sept06.pdf

[13]   World Growth: The economic benefit of palm oil to Indonesia. Arlington 2008. Via Internet: worldgrowth.org/site/wpcontent/uploads/2012/06/WG_Indonesian_Palm_Oil_Benefits_Report–2_11.pdf