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IfW-Fokus 223

12. April 2018 
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Chinas Multilateralismus weckt Dominanzängste*

von Rolf J. Langhammer

Jahrzehntelang trug die globale Handelsordnung für seine Mitglieder das Adjektiv „multilateral“ zu Recht. Sie fußte auf dem Klub-Prinzip der Meistbegünstigung, demzufolge jede Liberalisierungsmaßnahme eines Landes zugunsten eines anderen Landes automatisch allen anderen Ländern, soweit sie Mitglieder im Handelsklub waren, auch zugutekommen musste. Weder horizontal zwischen den Ländern noch vertikal zwischen heimischem und ausländischem Angebot durfte diskriminiert werden, wenn liberalisiert wurde. Diese Ordnung stellte das Diskriminierungsverbot vor das Liberalisierungsgebot, zunächst unter dem GATT, dem völkerrechtlichen Provisorium für den Güterhandel, und ab 1995 unter der Welthandelsorganisation WTO auch für Dienstleistungen und geistigen Eigentumsschutz. Die Liberalisierung kam dennoch lange Zeit nicht zu kurz, ganz im Gegenteil. In acht multilateralen Liberalisierungsrunden, zuletzt in der Uruguay-Runde, die 1994 abgeschlossen wurde, wurden Industriegüterzölle zumeist auf ein einstelliges Niveau gesenkt, mengenmäßige Beschränkungen beseitigt und andere sogenannte nichttarifäre Hemmnisse abgebaut. Die neunte Runde, die Doha-Runde, begonnen 2001, hingegen blieb stecken. Seit dem G20-Gipfel von Hamburg im vergangenen Jahr ist von Doha nicht mehr die Rede, und auch die WTO wird nicht mehr als zentrale Instanz für die Welthandelsordnung anerkannt.

Oft wird die Verantwortung für die Erosion der multilateralen Ordnung den USA zugewiesen. In der Tat waren sie es in der Nachkriegszeit, die als stärkster Auslandsinvestor und wesentlicher Nutznießer eines florierenden Welthandels die Nicht-Diskriminierungsregeln ebenso durchzusetzen halfen, wie sie globale Liberalisierungsbemühungen förderten. Ohne eine aktiv kooperative Haltung des wichtigsten Mitglieds des GATT und später der WTO wären diese Institutionen, auf sich allein gestellt, machtlos gewesen, die Ordnung zu garantieren. Ihnen fehlten die Durchsetzungs- und Kompensationsinstrumente, über die allein die USA als „wohlmeinender Hegemon“ verfügten. Die beiden öffentlichen internationalen „Dienste“, die die USA bereitstellten, die politische Ordnungsmacht und den Dollar als globale Währung, waren die Hebel, mit deren Hilfe auch die multilaterale Handelsordnung gefestigt werden konnte. Zuletzt geschah dies im Zusammenwirken mit der EU im Blair-House-Abkommen von 1992, das den Durchbruch in der Uruguay-Runde sicherte. Dieser Erfolg trug aber gleichzeitig den Keim der Ordnungserosion in sich, denn er wurde ohne Mitwirkung und letztlich ohne Rücksicht auf die Interessen der neuen Industriemächte, der Schwellen- und Entwicklungsländer, erzielt. Parallel zu deren Erfolgen als Handelsmächte sank der politische Wille der USA, für den Erhalt der multilateralen Ordnung einzutreten. Dies geschah lange vor Präsident Trumps Amtsantritt. Maßgeblich für die politische Kehrtwende zu bilateralen Abkommen und gegen die multilaterale Ordnung war zum einen der Verlust von amerikanischen Industriearbeitsplätzen an die erfolgreiche Konkurrenz aus Schwellenländern, allen voran aus China, vor und nach dessen Beitritt zur WTO im Jahre 2001. Zum anderen setzte sich in den USA der Glaube durch, nur in bilateralen Verhandlungen, in denen fast immer die USA am längeren Hebel saßen, ließen sich amerikanische Arbeitsplätze im Industriesektor verteidigen. Der starke, wohlmeinende, eher passive und gerade damit glaubwürdige Hegemon mutierte allmählich zum merkantilisch geprägten, aggressiven und zunehmend schwächelnden Mitläufer. Die traditionell starke Position der USA als weltweit wichtigster Anbieter von Dienstleistungen konnte das düstere Erscheinungsbild industrieller „rust belts“ in den USA politisch nicht kompensieren. Zudem schwand, nachdem die USA in ihrer Energieversorgung autark geworden waren, ihr Interesse an der Aufrechterhaltung ihres Status als Ordnungsgarant für den internationalen Handel, der für sie vorher vor allem beim Zugang zum globalen Energiemarkt wichtig gewesen war. Die EU konnte diese Rolle nicht übernehmen. Ihr fehlte und fehlt bis heute das politisch-militärische Komplement zur wirtschaftlichen Stärke, und auch die ist im Zuge der Finanzkrise von 2008 und der Zerreißprobe in der Eurozone sichtbar geschrumpft. Sie folgt den USA auf dem Weg zum Bilateralismus, ohne das Bekenntnis zur multilateralen Ordnung so eindeutig aufzugeben wie die jetzige amerikanische Regierung. Die Verantwortung für die Erosion tragen also nicht allein die USA.

Dafür aber steht China bereit, für einen neuen Multilateralismus Verantwortung zu übernehmen. Die chinesische Führung versäumt keine Gelegenheit, sich auf internationalen Foren in dem Maße als Garant einer neuen multilateralen Ordnung vorzustellen, wie sich die USA als Garant der alten Ordnung zurückziehen. Parallel dazu drängt China darauf, dass aus ihrer Sicht diskriminierende Regeln wie der Nicht-Marktwirtschaftsstatus in der WTO und der damit verbundene leichtere Nachweis von Dumping ohne weitere Prüfung automatisch nach 15 Jahren WTO-Mitgliedschaft abgeschafft werden. Ihren Führungsanspruch in einer neuen multilateralen Ordnung stützt sie auf sechs Aktivposten: Erstens auf den beispielhaften Erfolg einer autokratischen Führung im Kampf gegen Armut und für Wirtschaftswachstum und globale Marktgewinne; zweitens auf die Vorbildrolle als einstmals armes Entwicklungsland, das die behauptete Dominanz westlich geprägter Institutionen wie Internationaler Währungsfonds, Weltbank und WTO infrage stellt; drittens auf hinreichend hohe finanzielle Mittel, um mit Direktinvestitionen, Krediten und Zuschüssen außerhalb Chinas infrastrukturelle Engpässe abzubauen, die nach chinesischer Lesart wesentlich mit dafür verantwortlich waren, dass viele Länder im Entwicklungsniveau stagnierten oder sogar zurückfielen, und an deren Beseitigung traditionelle Kreditgeber scheiterten; viertens auf einen bis dato relativ offenen und wachstumsstarken Absatzmarkt, nicht nur für Rohstoffe, sondern auch für industrielle Vorleistungen innerhalb globaler Wertschöpfungsketten; fünftens auf eine sehr expansive und innovative Informations- und Kommunikationstechnologie, die Stufen alter Technologien überspringt und damit Transaktionskosten im Handel und Finanzwesen gerade in Ländern mit unterentwickelter Infrastruktur einzusparen verspricht, und sechstens auf den  allmählichen Aufstieg des Yuan von einer reinen Handelstransaktionswährung zu einer globalen Anleihe- und Reservewährung, die von allen führenden Zentralbanken der Welt honoriert wird.

Zum chinesischen Angebot eines neuen Multilateralismus gehören weder das Primat der Meistbegünstigung noch Mindestregeln eines offenen politischen oder gesellschaftlichen Dialogs zwischen Ländern und innerhalb von Ländern. Vielmehr tritt China strikt dafür ein, dass Mitgliedschaften in multilateralen Regelwerken die jeweiligen nationalen Regierungen nicht in ihrer Führungsrolle einschränken dürfen und dass die Ziele materieller Wohlstandsmehrung und gesellschaftlicher Stabilität immer Priorität gegenüber Verteilungszielen und gesellschaftlichem Wandel haben sollten. Hier zeigt sich ein wesentlicher Gegensatz zum Multilateralismus alter Prägung. In ihm sollten globale Verträge schwachen Regierungen gegenüber starken lokalen Einzelinteressen helfen, Reformen und Wandel durchzusetzen, und zwar dadurch, dass die Regierungen auf die hohen Kosten des Bruchs von Verträgen auch für die Einzelinteressen verweisen und damit die Durchsetzung von Einzelinteressen, beispielsweise Schutz vor ausländischer Konkurrenz, verhindern konnten. Die chinesische Lesart von Multilateralismus hingegen sichert Regierungen immer einen Führungsanspruch auch gegen Reformen, der durch chinesische Finanzierungshilfen und technische Unterstützung stets auch im Interesse Chinas getragen wird. Dabei ist die chinesische Regierung bereit, finanzielle Risiken einzugehen und gegebenenfalls auch Mittel in beträchtlichem Maße abzuschreiben. Beispielsweise sicherte sich das Land während des Rohstoffbooms vor 2010 in einem quasi-Termingeschäft mit vielen zumeist armen Ländern exklusiven Zugang zu einem sicheren Rohstoffangebot in der Zukunft, das es vorher mit Krediten für die dafür erforderliche Infrastruktur erschlossen hatte. Dass nach dem Ende des Rohstoffsuperpreiszyklus (nach 2010) und dem strukturbedingten Rückgang der chinesischen Nachfrage nach Rohstoffen diese billiger auf dem Spotmarkt als exklusiv bei den von ihr mit Infrastruktur ausgestatteten Anbietern zu vorher festgelegten Preisen hätten eingekauft werden können, nahm die Regierung hin. Das Termingeschäft sicherte ihr politischen Einfluss, Auslastung eigener Baukapazitäten und die Bereitschaft von Ländern, das chinesische Modell des Multilateralismus international mitzutragen. Zu dieser Bereitschaft hat auch Chinas aktive Rolle während der großen Wirtschafts- und Finanzkrise 2008 beigetragen. Zur Bekämpfung der großen Finanzkrise 2008 legte das Land das im Verhältnis zum Bruttoinlandsprodukt größte Stützungsprogramm aller Länder auf und schuf damit auch den Keim für Überkapazitäten in der Grundstoffindustrie und ihren Verarbeitungen, die heute von den Handelspartnern beispielsweise in der Stahlindustrie kritisiert werden.

China wirbt für einen von ihr geprägten Multilateralismus nicht mit Regeldisziplin und ihrer Überwachung, sondern mit einem im Vergleich zu den traditionellen Finanzierungsinstitutionen leichteren Zugang zu finanziellen, technischen und personellen Ressourcen. Die von ihr angesprochenen Länder sind folgerichtig in erster Linie die, denen diese Ressourcen fehlen, wie Länder im Krisenmodus oder Entwicklungsländer. An sie zuerst richtet sich das „One Belt, One Road“-Angebot einer neuen physischen, digitalen und maritimen Seidenstraße mit verschiedenen Finanzierungsinstitutionen wie einer neuen Entwicklungsbank (BRICS-Bank), einer asiatischen Infrastrukturinvestitionsbank und anderer Fonds. Chinesische Unternehmen stehen zudem bereit, Industrieinvestitionen in Regionen Afrikas und Lateinamerikas zu tätigen, die Investoren aus den alten Industrieländern in der Vergangenheit gemieden hatten. Das ähnelt in Teilen dem alten Multilateralismus in der unmittelbaren Nachkriegszeit, als aus den USA sowohl private Investitionen als auch öffentliche Mittel für den Wiederaufbau nach Westeuropa und Ostasien flossen. Ein wesentlicher Unterschied und ein wichtiger Grund für Skepsis und zunehmend auch Widerstand gegen eine chinesische Führungsrolle im neuen Multilateralismus liegt aber im Verdacht eines zunehmenden Einflusses der autokratisch ausgerichteten politischen Führung Chinas auf seine global agierenden Unternehmen. Wenn der Verdacht erhärtet werden kann, dass sich privatwirtschaftliche und politische Interessen vermischen und chinesische Unternehmen letztlich politischen Zielen dienen, ist ein Abwehrreflex in den alten Industriestaaten nicht unbegründet. Er verbreitet sich schnell, von den ständigen Vorwürfen der amerikanischen Regierung gegen unfaire Wirtschaftspraktiken Chinas über den Widerstand der australischen Regierung gegen eine vermutete politische Expansion Chinas im Tarnmantel seiner Unternehmen und Investitionen bis hin zum Vorschlag der EU-Kommission, ausländische Investitionen auf den möglichen Verlust der Kontrolle über sensible Infrastrukturtechnologie hin zu prüfen. Der Vorschlag richtet sich implizit gegen Länder, von denen befürchtet wird, dass deren Regierungen massiven Einfluss auf ihre Unternehmen und die Richtung ihrer Auslandsinvestitionen nehmen, insbesondere China. Diese Befürchtungen sind vor allem in der Informations- und Kommunikationsindustrie virulent, weil dort Produzenten von Netzwerkgütern rasch Marktdominanz erringen und Marktzugang sperren können. Chinesische Unternehmen agieren in der Netzwerkwirtschaft zunehmend global und können bislang die Sorge nicht ausräumen, dass personen- wie unternehmensbezogene Daten, die von ihnen außerhalb Chinas erhoben wurden, über chinesische Server auch der politischen Führung zugänglich sind. Diese Daten könnten unter anderem auch dazu dienen, wirtschaftliche und politische Aktivitäten von Nichtchinesen auf Übereinstimmung mit dem chinesischen Modell von sozialem Wohlverhalten mit Hilfe von Big Data zu überprüfen. Sie wären zudem ein erheblicher Wettbewerbsvorteil für chinesische Unternehmen beispielsweise im Bereich der künstlichen Intelligenz und der Fintech-Branche, da die Unternehmen dann über die größten und diversifiziertesten Datenressourcen verfügen würden.

Alle diese Entwicklungen sprechen nicht grundsätzlich gegen positive Effekte eines chinesischen Multilateralismus. Er kann wirtschaftliche Prosperität in armen Ländern schaffen, besseren Klimaschutz fördern oder Terrorismus bekämpfen. Gerade weil der chinesische Multilateralismus technologieaffin ist, könnte er die Digitalisierung in den Dienst globaler Herausforderungen stellen. Dazu erforderlich aber wäre die klare Trennung zwischen den Zielen von chinesischen Unternehmen und denen der politischen Führung Chinas. Erstere müssten, beispielsweise bei Klagen über unfaire Handels- und Finanzierungspraktiken, bereit sein, uneingeschränkt mit internationalen Aufsichtsgremien zu kooperieren und ihr Geschäftsgebaren transparent machen. Lehnten sie dies ab, wäre der Verdacht begründet, ihre Aktivitäten dienten anderen als nur wirtschaftlichen Interessen beziehungsweise unterlägen politischen Zielen. Letztere müsste sich, solange es noch kein multilaterales Regelwerk für Investitionen gibt, in bilateralen Investitionsschutzabkommen verpflichten, vorher definierte Geschäftsbereiche von staatlichem Einfluss freizuhalten. Die Erfahrung mit laufenden Verhandlungen, beispielsweise innerhalb des geplanten Investitionsschutzabkommens zwischen der EU und China, zeigt, dass Fortschritte hier nur sehr schwer zu erzielen sind. Die chinesische Führung ist offensichtlich kaum bereit, ihren Einfluss auf die Wirtschaft dann zurückzunehmen, wenn sich diese nicht mehr, wie nach 2008, im Krisenmodus befindet.

Zweifellos ist es der Führung bislang gelungen, globale wirtschaftliche Schocks, die von China dank seiner hohen wirtschaftlichen Verflechtung mit dem Rest der Welt ausgehen könnten, in Zaum zu halten. Diese Fähigkeit zur Schockabsorption zusammen mit dem Angebot an Ressourcen war eine wichtige Voraussetzung für ein glaubwürdiges Angebot, die Führungsrolle in einem neuen Multilateralismus zu übernehmen. Für die alten Industriestaaten und einige Schwellenländer ist diese Fähigkeit aber noch nicht hinreichend für die Rolle des wohlmeinenden Hegemons. China wird die für eine Marktwirtschaft selbstverständliche Trennung von einzelwirtschaftlichen und politischen Interessen vertrauenswürdig dokumentieren müssen, um das Ordnungsvakuum auszufüllen, das die USA nicht erst seit Präsident Trump, aber ausdrücklich mit ihm haben entstehen lassen.

(Dieser Artikel ist am 09.03.2018 als Gastkommentar in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung erschienen.)

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*In der Reihe IfW-Fokus veröffentlicht das Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autoren selbst verantwortlich sind. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Instituts für Weltwirtschaft wider.

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