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IfW-Fokus 203

12. September 2017 

 

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Offene Märkte? Multilaterale Regeln? Schutz schwächerer Handelspartner? Die entwicklungspolitisch widersprüchlichen „Ja-aber-Wahlkampfpositionen“ der im Bundestag vertretenen Parteien zum Welthandel*

von Rolf J. Langhammer

 

Die deutsche Gesellschaft ist in der Frage, ob Globalisierung und freierer Handel allen nutzt und wie nationale Politik beides im nationalen Interesse steuern sollte, seit Jahren tief gespalten. Die inhaltlich ernst zu nehmenden Demonstrationen rund um den G20-Gipfel gegen ein „weiter so“ in der Deregulierung und Öffnung von Güter-und Finanzmärkten waren nur die Eisbergspitze. Bereits vorher konnten Globalisierungskritiker schnell Hunderttausende im Protest gegen das geplante Investitions-und Handelsabkommen mit den USA (TTIP) und gegen das bereits abgeschlossene, aber noch nicht ratifizierte Abkommen mit Kanada (CETA) oder das erst in Verhandlungsanfängen befindliche Dienstleistungsabkommen TISA vereinen.

BTW17 ttip © ©Belish - stock.adobe.comDie Regierungen haben die Botschaft, die von den Protesten ausgegangen ist, aufgenommen. Die politische Kompassnadel hat sich dementsprechend bei den meisten Parteien verschoben. Dies ist kritisch zu sehen, hat doch die Öffnung von Märkten nach dem Zweiten Weltkrieg den größten Wohlstandsschub der jüngeren Menschheitsgeschichte ausgelöst und mit dazu beigetragen, dass allein in China rund 500 Millionen Menschen aus extremer Armut befreit werden konnten. Gerade auch Deutschland hätte Armut und Zerstörung nach zwei Weltkriegen ohne einen offenen Zugang zum Welthandel nicht binnen so kurzer Zeit überwunden.

Mittlerweile richtet sich die Handelspolitik der Parteien durchweg nach vorgegebenen „legitimen“ Maßnahmen gegen unfaire Handelspraktiken statt auf weitere Liberalisierung und auf die Verteidigung der hohen Produktstandards in Deutschland anstelle der Akzeptanz von Gütern, die in ärmeren Ländern unter anderen Standards produziert werden. Anstelle von freiem Handel ist zunehmend von „fairem“ Handel die Rede. Fairer Handel im Sinne der Parteien ist aber nicht der „fair“ gehandelte Kaffee, Tee oder Kakao, der Produzenten höhere Einkommen als unter Konkurrenzbedingungen verspricht. Das ist produktgebundene Entwicklungshilfe. Der Begriff „fair“ wird für den Schutz heimischer Industrien genutzt, was dem eigenen Land kurzfristig Vorteile bringen mag, langfristig aber globale Wachstumschancen auch zum eigenen Nachteil beschränkt und das Handelspotenzial in Entwicklungsländern behindert.

In einem Ranking der Aussagen in den Programmen der Parteien zum Welthandel, beginnend mit dem höchsten Grad an Zuversicht gegenüber Freihandel (und dem geringsten Grad an Detailfreudigkeit in den Forderungen), liegt die FDP vorne. Sie steht fast ohne Wenn und Aber zu den Chancen, die Freihandel auf der Basis multilateraler Liberalisierung bietet. Während die anderen Parteien dieses Reizwort weitgehend meiden, ist das Bekenntnis zu Freihandel im FDP-Wahlprogramm prägend. Das kleine „aber“ ist hingegen bedeutsam und weist auf einen Widerspruch hin. Die FDP fordert die Durchsetzung der eigenen hohen Nachhaltigkeitsstandards im Sozial-und Umweltbereich auf globaler Ebene und übersieht dabei, dass sich für ärmere Länder die Chancen aus Freihandel in dem Maße verringern, wie sie gezwungen werden, ihre Produkte unter den Standards der reichen Länder anzubieten. Entwicklungs-und handelspolitische Anliegen der FDP geraten so in einen Zielkonflikt.

Ähnlich allgemein und wenig detailfreudig sind die handelspolitischen Aussagen im Programm der CDU/CSU. Das Reizwort Freihandel wird vermieden. Stattdessen bekennt sich die CDU/CSU zu Handel und Investitionen zwischen Regionen und Ländern. Bemerkenswert ist dabei, dass die zentrale Rolle der Welthandelsorganisation WTO als Regelinstanz unerwähnt bleibt. CETA soll umgesetzt und TTIP weiterverfolgt werden. Die transatlantische Partnerschaft soll weiter intensiviert werden. Diskussionswürdig ist der lapidare Schlusssatz im Handelskapitel des Programms: „Gegen unfaire Handelspraktiken werden wir uns schützen“. Dies klingt neu, anlassgeboten und ganz im Sinne der G20-Gipfel Schlusserklärung, in der auf Drängen der Trump-Administration die Legitimität sogenannter handelsverteidigender Maßnahmen betont wird. Das Programm verschweigt, dass es diese Maßnahmen (Anti-Dumping-Maßnahmen, Anti-Subventionsmaßnahmen, Ausgleichszölle gegen Exportbeihilfen etc.) längst ebenso multilateral wie im EU-Kontext gibt. Das Programm bleibt die Antwort auf die Frage schuldig, warum Selbstverständliches an dieser Stelle betont werden muss, was unter Unfairness zu verstehen sei, welche Schutzinstrumente gegebenenfalls benutzt werden sollen und ob darunter auch Maßnahmen gegen unerwünschte Auslandsinvestitionen in Hochtechnologiebranchen fallen könnten; ein Streitpunkt, der sich aktuell immer wieder an der Rolle chinesischer Investoren in Deutschland entzündet. Ohne weitere Erklärung weckt dieser Schlusssatz die Vermutung, als sähe die CDU/CSU hier größeren Handlungsbedarf als in der Vergangenheit, ohne dies weiter belegen zu wollen.

Das am stärksten merkantilistisch-national geprägte handelspolitische Programm unter allen Parteien ist nicht überraschenderweise das der AfD. Die AfD redet einer „strategischen Handelspolitik“ zum Wohle deutscher Unternehmen im Ausland das Wort und lehnt alles ab, was aus ihrer Sicht diesem Ziel entgegensteht, einschließlich der bilateralen Abkommen CETA, TTIP und TISA, die aus AfD-Sicht deutschen Unternehmen unsichere Rechtverhältnisse bescheren. Die Widersprüche im AfD-Programm sind eklatant. Einerseits wird die Bedeutung multilateraler Regeln und Abkommen hervorgehoben, die auf Meistbegünstigung und Gegenseitigkeit basieren, andererseits wird kein Wort darüber verloren, dass der geforderte diskriminierungsfreie Zugang zu ausländischen Märkten für deutsche Unternehmen natürlich auch für ausländische Anbieter auf dem deutschen Markt gelten muss. Einerseits erscheint mutig das Reizwort Freihandel im Text, aber nur in dem Zusammenhang, dass bei Marktversagen im Freihandel die Handelspolitik korrigierend zum Schutz der deutschen Arbeitsplätze einzugreifen habe. Kurz: Die AfD-Forderungen ähneln der Echternacher Springprozession, an deren Ende eine allen multilateralen Regeln entgegenstehende Grundforderung steht. Der deutsche Markt ist nur so weit zu öffnen, wie er in der Lage ist, Arbeitsplätze im Inland zu verteidigen, den Export von technologischem Wissen ins Ausland jenseits deutscher Kontrolle zu verhindern und hohe Standards gegen unterschiedliche Standards durchzusetzen. Grundsätzlich ist die Ablehnung eines Wettbewerbs zwischen Standards, der durch unterschiedliche Präferenzen der Verbraucher entschieden wird, das einzige, was die Programme aller Parteien eint.

Es ist angesichts der parteiinternen Zwistigkeiten und Probleme, die vor allem die SPD, aber auch Bündnis 90/Die Grünen (im Folgenden die Grünen genannt) mit Inhalten, Verhandlungsprozeduren und Ergebnissen von TTIP, CETA, TISA haben, nicht verwunderlich, dass die handelspolitischen Aussagen dieser beiden Parteien zur Globalisierung im allgemeinen und zur Handelspolitik im besonderen weitaus detailfreudiger ausfallen als bei den drei vorher genannten Parteien. Im Kern verschmelzen entwicklungs- und handelspolitische Positionen in beiden Wahlprogrammen, weil soziale Standards, die durch Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation ILO gesetzt werden, als unverzichtbare Forderungen an eine von beiden Parteien geforderte neue Handelspolitik aufgeführt werden. Beim SPD-Wahlprogramm kommt die Tradition der von Willy Brandt Anfang der achtziger Jahre geleiteten Nord-Süd-Kommission hinzu, die Handels- und Entwicklungspolitik zusammenführen wollte. So erstaunt es nicht, dass die SPD die Partnerschaftsabkommen der EU mit afrikanischen Ländern mit in die Handelspolitik einbezieht und sie als Abkommen zwischen ungleichen Partnern einer kritischen Prüfung unterziehen möchte. Im Programm der SPD werden offene Märkte unter multilateralen Regeln gut geheißen, aber mit Rücksicht auf Arbeitnehmerinteressen wird diese Aussage nur so lange verfolgt, wie offene Märkte frei von wettbewerbsverzerrenden Maßnahmen sind. Klar spricht die SPD die im CETA-Abkommen ausgehandelten Aspekte der öffentlichen Daseinsvorsorge, Arbeitnehmerrechte und Investitionsgerichtshof als positiv an. CETA soll als gemischtes, also von EU wie auch nationalen Parlamenten zu verabschiedendes Abkommen behandelt werden und möglichst auch einen Handelsgerichtshof analog dem Investitionsgerichtshof einschließen. Private Schiedsgerichte lehnt das Programm ab.

Die inhaltliche Nähe von Entwicklungs-und Handelspolitik im SPD-Wahlprogramm birgt das Risiko der inhaltlichen Überfrachtung der Handelspolitik mit konfligierenden Effizienz-und Verteilungszielen in sich. Auch ist das Programm – wie auch das anderer Programme – nicht frei von Rücksichtnahmen auf vermeintliche Arbeitnehmerinteressen, indem wettbewerbsverzerrende Maßnahmen im Welthandel kritisiert und als Gründe für die Abkehr vom Prinzip offener Märkte genannt werden. Hier bleibt das SPD-Wahlprogramm eine Begründung schuldig, welche wettbewerbsverzerrenden Maßnahmen Deutschland schaden könnten. Dumping von Rohstahl seitens ausländischer Anbieter könnte beispielsweise den Arbeitnehmern von stahlverarbeitenden Unternehmen in Deutschland nutzen.

Das Programm der Grünen ist nicht nur am ausführlichsten in seinen handelspolitischen Aussagen, sondern auch am kritischsten. CETA soll gestoppt und TTIP nicht weiterverfolgt werden. Gleiches gilt für das Abkommen der EU mit Japan, da auch dieses jüngste Abkommen aus Sicht der Grünen von den Interessen weniger Konzerne bestimmt zu sein scheint. Es wird nicht weniger als ein kompletter Neustart in der internationalen Handelspolitik und in der WTO gefordert. In diesem Neustart sollen soziale und ökologische Werte Vorrang erhalten, indem der Abschluss von neuen Handelsabkommen klar an die Mitgliedschaft und aktive Mitarbeit im Paris-Abkommen gebunden wird. Der Schutz privaten geistigen Eigentums, in einem der drei Kernabkommen unter dem Dach der WTO geregelt (TRIPS), soll gesundheitspolitischen Zielen dienen, beispielsweise dadurch, dass der Handel mit Generika zugunsten ärmerer Länder erleichtert wird. Unternehmen, die in globalen Lieferketten gegen soziale und ökologische Standards verstoßen, sollen zur Rechenschaft gezogen werden. Spekulationen im Nahrungsmittelbereich sollen untersagt werden. Diese Liste von Einzelforderungen ließe sich fortsetzen. Das Programm der Grünen erscheint so am kompromisslosesten (auch am utopischsten), was die Frage nach den Alternativen anlangt, sollte sich eine Mehrheit in der internationalen Gemeinschaft für einen radikalen Neustart nicht finden. Dass sie nicht zu finden sein wird, dürfte auch den Autoren des Programms bewusst sein, denn der von den Grünen gesuchte dritte Weg zwischen Nationalismus und „Neoliberalismus“ ist nicht äquidistant von beiden Extremen. Er ist geprägt vom Misstrauen gegen den Ausgang des von Bürgern, Verbrauchern und Unternehmen bestimmten Wettbewerbs zwischen unterschiedlichen Regeln und Normen im Rahmen von Mindestanforderungen. Wie bei anderen Parteien, ist auch bei den Grünen der Wunsch nach dem Race to the Top, nach den höchsten Standards, die von den Industrieländern bestimmt werden, allgegenwärtig. Die Grünen stehen in ihren handelspolitischen Forderungen den Aufsichtswünschen staatlicher Institutionen in den reichen Ländern näher als dem ungewissen Ausgang eines dynamischen Wettbewerbs an der Kasse, an dem auch Länder mit niedrigeren Standards teilnehmen dürfen.

Ein Fazit: Gemeinsam ist allen Programmen die Forderung, hohe deutsche Umwelt, Gesundheits- und Sozialstandards sollten in der Handelspolitik allgemeinverbindlich sein. Sie werden in ihren entwicklungspolitischen Konsequenzen nicht hinterfragt. Ebenso ungeklärt bleibt, wie denn ärmere Länder, die diese Standards nicht erfüllen können, aber dennoch Produkte erstellen, die deutschen Konsumenten, gemessen am Stand der wissenschaftlichen Wissens, nicht schaden und die Umwelt nicht unverhältnismäßig belasten, auf den deutschen Markt Absatzchancen haben können, die die Länder dringend für Beschäftigung und Schuldendienst brauchen. Das Mindeste, was das Beharren auf eigenen Standards zur Folge haben sollte, nämlich Hilfen bei der Finanzierung von Produktionstechnologien mit hohen Standards in ärmeren Ländern, wird in keinem Programm angesprochen. Gemeinsam ist den Programmen auch eine diffuse Furcht vor handelsverzerrenden Maßnahmen der Handelspartner, denen man mit entsprechenden Gegenmaßnahmen entgegentreten sollte.

Die Trump‘sche Saat scheint aufzugehen. Auch wenn sich alle Programme, sogar das der AfD, für den Multilateralismus in der Handelspolitik aussprechen und bilaterale Abkommen nur als zweitbeste Lösung ansehen, bietet kein Programm einen Schlüssel für die verschlossene Tür zu globalen Abkommen. Im Gegenteil: Dadurch, dass die in der Handelspolitik ausführlichsten Programme der SPD und der Grünen viele Forderungen umwelt- und sozialpolitisch „aufsatteln“ wollen, bleibt die Tür weiterhin verschlossen, da die Mehrheit der von den Entwicklungsländern bestimmten WTO-Mitglieder diesen Forderungen nicht zustimmen werden. So bleibt es bei Lippenbekenntnissen zu fairem Handel, wenn das, was unter Fairness verstanden wird, recht patriarchalisch von einem Land wie Deutschland mit stabilen und hohen Standards bestimmt wird. Dass dies so richtig ist, darin sind sich alle Programme einig, ohne die Konsequenzen für ärmere Handelspartner zu thematisieren..

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ifw_fokus.jpg © Stephen Coburn - Fotolia.com

*In der Reihe IfW-Fokus veröffentlicht das Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autoren selbst verantwortlich sind. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Instituts für Weltwirtschaft wider.

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