Wirtschaftspolitischer Beitrag

Die geplante China-Strategie Deutschlands ist der falsche Weg

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Bisherige Entwürfe der Bundesregierung für eine China-Strategie sind fehlgeleitet. Vieles spricht stattdessen für eine auf Autokratien insgesamt ausgerichtete Außenwirtschaftsstrategie. Außerdem ist eine europäische Perspektive notwendig. Fünf Voraussetzungen lassen sich für ein sinnvolles strategisches Vorgehen nennen.

Wie mit China umgehen? Das ist die große Frage, die derzeit viel diskutiert wird. Noch vor zehn Jahren hatte die EU zusammen mit China die „EU-China 2020 Strategic Agenda for Cooperation“ zur Förderung einer umfassenden strategischen Partnerschaft mit bilateraler Zusammenarbeit auf vielen Gebieten abgeschlossen. Wenn auch öfter angepasst, so war doch die langfristige Kooperation zwischen den Partnern die Grundlage der bilateralen Beziehungen. Das hat sich in den letzten Jahren grundlegend geändert. In der letzten Version der China-Strategie der EU aus dem Jahr 2019 haben sich Fokus und Tonfall bereits mehr hin zu China als Konkurrenten verschoben. Mittlerweile entwickeln nicht nur die EU selbst, sondern auch EU-Mitgliedsländer wie Deutschland, Frankreich und Italien ihre eigene China-Strategie. All diese Strategien basieren nicht mehr nur noch auf dem Gedanken der gemeinsamen Kooperation, sondern zunehmend auf der Annahme einer systemischen Rivalität.

Der rasante Aufstieg Chinas in den vergangenen 20 Jahren zur zweitgrößten Volkswirtschaft der Welt und zum wichtigsten geopolitischen Player neben den USA haben das internationale Machtgefüge verschoben und zu einer neuen Großmachtrivalität zwischen den beiden Staaten geführt. China agiert geoökonomisch versiert. Mit seinen zahlreichen Investitionsprojekten in Entwicklungsländern, die sich über die Belt-and-Road-Initiative ebenfalls an ausgewählte EU-Staaten richtet, schafft China starke Marktpositionen und baut seinen wirtschaftlichen und politischen Einfluss weltweit kontinuierlich aus. Für die EU hat dieses Engagement innerhalb und außerhalb Europas Implikationen für gegenwärtige und zukünftige Einflusssphären. Nicht zuletzt, weil China – betrachtet man Importe und Exporte gemeinsam – der wichtigste Handelspartner der EU ist.

Was gegen eine auf ein Land fokussierte Strategie spricht

Nun streben die EU und auch Deutschland gegenüber dem systemischen Rivalen und mächtigen Wettbewerber China eine außen- und sicherheitspolitisch motivierte Strategie an. Gleichzeitig vermeiden sie bei wirtschaftspolitischen Instrumenten eine explizite Lex China. Hier ließ und lässt auch heute das Diskriminierungsverbot in der multilateralen Wirtschaftsordnung vorübergehende Maßnahmen gegen ein einzelnes Land nur in außerordentlichen Situationen zu. So geschieht es beim geplanten Anti-Erpressungsinstrument der EU oder der Prüfung von ausländischen Direktinvestitionen auf Vereinbarkeit mit Sicherheitsinteressen im Rahmen des „EU Investment Screening Mechanism“. Bei beiden Instrumenten bleibt China unerwähnt, auch wenn es implizit gemeint ist. Länderunspezifische wirtschaftspolitische Maßnahmen stehen somit bereits zur Verfügung.

Braucht Deutschland eine auf ein Land fokussierte außenpolitisch motivierte Strategie? Die zunehmende Verschränkung von außen- und außenwirtschaftspolitischen Gegebenheiten – die „Weaponization“ oder Geopolitisierung der Außenwirtschaftspolitik – macht die Beantwortung der Frage kompliziert. Aus vielerlei Gründen könnte die Antwort darauf „nein“ sein. Zuerst einmal, weil Deutschland damit genau das machen würde, was man China (und anderen autokratisch regierten Ländern) immer vorwirft: signifikante staatliche Vorgaben und protektionistische Eingriffe in privatwirtschaftliche Entscheidungen und Abläufe. Dies geschieht unter der Annahme, dass die Unternehmen die Risiken enger wirtschaftlicher Verbindungen zu China im besten Falle unterschätzen und im schlechtesten Falle diesen gegenüber blind sind – und die Regierung daher glaubt, sie an die Hand nehmen zu müssen. Zudem, weil sich schnell die Frage nach Strategien gegenüber anderen Ländern, beispielsweise den USA, stellen könnte. Des Weiteren ist fraglich, warum es einer eigenen deutschen Strategie bedarf, wenn schon die EU an einer solchen arbeitet und über den stärksten Aktivposten im Umgang mit China verfügt. Alleingänge in Form eigener nationaler Strategien könnten hier eher Verwirrung, wenn nicht Ablehnung unter den anderen EU-Mitgliedsstaaten auslösen.

Fünf Voraussetzungen für einen strategischen Ansatz

Was spräche aber für eine solche Strategie? Eine klare, mit Zielen und Instrumenten versehene und mit einer detaillierten Bestandsaufnahme der gegenseitigen Abhängigkeiten ausgestattete Strategie könnte als Leitlinie Unternehmen informieren, diese zu einer stärkeren Gewichtung der betriebs- und volkswirtschaftlichen Risiken und damit zu einem von der Regierung gewünschten Verhalten veranlassen. Zudem könnte eine solche Strategie ein wichtiges außen- und außenwirtschaftspolitisches Signal Richtung China senden. Um sicherzustellen, dass es sich um so eine Strategie und nicht um einen Katalog von kurzfristigen Maßnahmen gegen die Interessen von Unternehmen handelt, müsste sie aber fünf Voraussetzungen erfüllen, die in den gegenwärtigen Entwürfen sowohl in Deutschland als auch in der EU fehlen.

Strategische Weitsicht statt Ad-hoc-Maßnahmen

Erstens müsste die Strategie klare Ziele benennen und in der Diagnose wie in den Schlussfolgerungen längerfristig ausgerichtet sein. Sollte das Ziel der Strategie sein, die nationale Sicherheit vor einer befürchteten Dominanz Chinas zu schützen und „strategische Abhängigkeiten“ zu reduzieren, bedarf es einer genauen Analyse der „beidseitigen“ Abhängigkeiten. Zwar zeigt der Fakt, dass China 2021 mit einem Warenwert von 246,5 Milliarden Euro Deutschlands wichtigster Handelspartner war, die enge Verflechtung der beiden Länder auf.

Ähnlich wichtig ist China als Investitionsstandort für deutsche Unternehmen. Jedoch sagt dies noch nichts über strategische Abhängigkeiten aus, also über die Bedeutung der Güter und Dienstleistungen und ob bzw. durch welchen anderen Handelspartner sie substituiert werden können. Der Sachverständigenrat hat in seinem neuesten Jahresgutachten China auf Platz 1 der Länder gestellt, von denen Deutschland im Bereich strategisch wichtiger Güter, die knapp 280 von 5.400 gehandelten Produktkategorien ausmachen, besonders importabhängig ist. So fallen laut dem Bericht 45,1 Prozent des Anteils am Gesamtimport der Produkte mit starker Importabhängigkeit auf China. Es wird deutlich, dass insbesondere bei bestimmten Ressourcen und Zwischenprodukten, die z.B. für die ökologische und digitale Transformation der Wirtschaft benötigt werden, große Abhängigkeiten gegenüber China bestehen.

Hier stellt sich die Frage, wie schnell bei Veränderungen der Beschaffungsbedingungen alternative Anbieter gefunden werden bzw. Produktionstechnologien an diese Veränderungen angepasst werden können. So wie beim russischen Gas geht es also um die Abschätzung von Substitutionselastizitäten. Darauf könnte eine Strategie aufbauen. Ad-hoc-Maßnahmen wie politisch-motiviert anmutende Verbote von chinesischen Übernahmen deutscher Unternehmen im Rahmen der Außenwirtschaftsverordnung oder numerisch gegriffene Obergrenzen für Investitionsgarantien für deutsche Investitionen in China, wie jüngst vom Auswärtigen Amt in seinem Strategieentwurf vorgeschlagen, passen dazu nicht. Vielmehr müsste sich die Strategie dem Versuch stellen, die wirtschaftspolitischen Herausforderungen Deutschlands über die nächste Dekade zu benennen und daraus Konsequenzen für die Beziehungen zum derzeit wichtigsten Handelspartner China im Interesse Deutschlands und der EU abzuleiten. Dazu gehören die demografischen Veränderungen hin zu einer alternden, zunehmend mehr Dienstleistungen als Güter nachfragenden Gesellschaft, die fortschreitende Digitalisierung in allen Lebensbereichen und die Dekarbonisierung der Produktion, um die Erderwärmung aufzuhalten.

Chinas technologische und wirtschaftliche Kompetenz machen chinesische Unternehmen dabei nicht nur zu Konkurrenten, sondern auch zu Partnern, denen Unternehmen aus der EU sowohl ihre eigenen Fähigkeiten anbieten und auch von ihnen lernen können. Besser als Verbote wären daher Auflagen, deutsche Unternehmen an der technologischen Weiterentwicklung durch chinesische Investoren teilhaben zu lassen.

EU-Perspektive muss mitgedacht werden

Zweitens sollte sich die Bundesregierung bei der Ausarbeitung ihrer Strategie daran erinnern, dass sie ein führender Teil der EU ist. Dies muss sich in der Strategie widerspiegeln, die nicht nur auf nationalen deutschen Interessen aufbauen sollte. Deutschland ist ein wichtiger Handelspartner Chinas, aber in der Gesamtheit ist die EU ein noch viel wichtigerer Akteur gegenüber China. Im Endeffekt helfen nur die Vollendung des EU-Binnenmarktes und die Einbettung der deutschen Strategie in eine EU-Strategie, um China auf Augenhöhe zu begegnen. Schließlich sind die Europäer nicht die einzigen, die eine Strategie zum Umgang mit China zu definieren versuchen. Der wichtigste Absatzmarkt für chinesische Unternehmen liegt auf der anderen Seite des Atlantiks, und die USA haben sich schon vor einiger Zeit angeschickt, Leitlinien für den Umgang mit China auszuarbeiten. Und diese folgen allein amerikanischen Zielen. Nur als EU können sich die europäischen Volkswirtschaften in diesem Dreieck behaupten.

Chinas Entwicklungsstrategie verstehen

Drittens sollte die Strategie auch Chinas wahrscheinliche Veränderungen und Herausforderungen analysieren und darlegen, wie dies auf eine künftige Außenwirtschaftsstrategie des Landes Einfluss nehmen könnte. Dabei muss Bezug genommen werden auf die 2035 Entwicklungsvision Chinas, welche zusammen mit dem 14. Fünfjahresplan bereits eingeleitet wurde und auf signifikante Steigerung der wirtschaftlichen, wissenschaftlichen und technologischen Stärke, der umfassenden nationalen Macht sowie auf wichtige Durchbrüche in Schlüsseltechnologien abzielt. So soll das Land bis dahin in die vorderste Reihe der innovativsten Länder der Welt aufsteigen und komparative Vorteile bei der Teilnahme an der internationalen wirtschaftlichen Zusammenarbeit und am globalen Wettbewerb deutlich verbessern bzw. neu entwickeln. Investitionen ausländischer, inkl. deutscher, Unternehmen in China spielen in diesen Entwicklungsplänen eine wichtige Rolle.

Wichtig ist unter diesem Gesichtspunkt auch, dass die deutsche oder EU- Strategie stets ein von Staatspräsident Xi geführtes China im Auge hat, das das Primat der Kontrolle durch die Partei über den gesamten Wirtschaftssektor einfordere. Die Vergangenheit hat aber gezeigt, dass es in Krisensituationen (beispielsweise bei den Währungsreformen im Nachgang der Krise im August 2015) immer Fachleuten gestattet wurde, Reformmaßnahmen umzusetzen, die das Land vor dem Abgleiten in eine schwere Krise bewahrten. Dazu gehörte auch, die Abhängigkeit Chinas als wichtiger internationaler Gläubiger und Anbieter auf den beiden wichtigsten Märkten USA und EU nicht aus den Augen zu verlieren. Insgesamt wäre es wichtig sich damit auseinanderzusetzen, was in der EU an Wissen über Chinas Außen- und Wirtschaftspolitik bereits vorhanden ist und wo es noch erhebliche Schwachstellen und blinde Flecken gibt.

Internationale Aktivitäten Chinas beachten

Viertens sollte sich eine Strategie nicht auf China als Land beschränken, sondern das miteinbeziehen, was chinesisches Kapital und chinesische Arbeitskräfte außerhalb ihres Landes an Leistungen erwirtschaften. Traditionell wird dabei immer an die 60 Millionen „Overseas Chinese“ gedacht, die im Handel tätig waren. Chinas Einfluss aber reicht heute viel weiter, wie die Belt-and-Road Initiative sowie das umfangreiche chinesische Engagement auf dem afrikanischen Kontinent bezeugen. Auch hier sollten beide, die positiven und negativen Seiten, von Chinas Vorhaben und Aktivitäten beleuchtet werden. So werden u.a. dringend notwendige Infrastrukturprojekte vorangetrieben, die auch Nutzen für deutsche Unternehmen, die in diesen Ländern aktiv sind, mit sich bringen. Außerdem wird auf der gesamtwirtschaftlichen Ebene durch Chinas Einsatz von Risikokapital in vielen Entwicklungsländern deren Wirtschaft und damit auch die Nachfrage nach deutschen Gütern gestärkt.

Gleichzeitig sollte eine Strategie der geoökonomischen Vormachtrolle Chinas Tribut zollen, indem sie sich auch mit den negativen wirtschafts- und sicherheitspolitischen Folgen und den Implikationen für die eigene Politik auseinandersetzt. So ist nicht auszuschließen, dass in einem Konfliktfall China als Mehrheitsinvestor oder Hauptfinanzier bei wichtigen Rohstoffen und Infrastrukturen in Entwicklungsländern den Zugang Deutschlands dazu erratisch sperren könnte und somit auch eine Zahlungsbereitschaft Deutschlands wirkungslos würde.

Rahmen setzen, statt starre Regeln vorgeben

Fünftens sollte eine Strategie indikativ,aber keinesfalls imperativ sein. Sie muss die Verantwortung für Entscheidungen über den china-spezifischen Einsatz von Ressourcen bei Unternehmen und Konsumenten belassen. Je stärker ethische Vorstellungen über wertekonforme Nachhaltigkeit in allen drei Facetten (Menschenrechte, Umweltschutz und gutes Regierungshandeln) den Tenor der Strategie bestimmen, desto mehr läuft diese Gefahr sich zu verselbständigen, privatwirtschaftliche Ziele, Präferenzen und Verantwortung zu vernachlässigen, Alternativen zum chinesischen Absatz- und Beschaffungsmarkt überzubewerten und damit imperativ zu werden. Eine indikative Ausrichtung der Strategie würde sicherheits- und wirtschaftspolitische rote Linien klar definieren und Reziprozität im Umgang mit Werten, Normen und Regeln deutlich fordern. Beteiligungen chinesischer Unternehmen an der deutschen Wirtschaft sollten somit nicht mit Verboten, sondern mit Vorgaben und Auflagen beantwortet werden. Darüber hinaus gilt es, in diesem Kontext auch die Leistungen Chinas bei der Eindämmung von Hunger in der Welt und den Lebens- und Bildungsaufstieg von sowohl Millionen von Chinesen als auch den Menschen in den Partnerländern Chinas zu würdigen.

Angesichts der fünf beschriebenen Voraussetzungen für eine China-Strategie wird zum einen deutlich, dass das, was bisher von der Bundesregierung vorgelegt wurde, noch zu große Lücken aufweist, um sich als eine Strategie zu verstehen. Insbesondere die Auseinandersetzung mit langfristigen Bedarfen und Problemen sowie Zielen Deutschlands fehlt noch völlig.

Umgang mit autoritären Regimen insgesamt in den Blick nehmen

Zum anderen stellt sich die Frage, ob es nicht einer breit angelegten Strategie bedarf, die nicht nur dem Umgang mit China dient. Denn die Schwierigkeiten, auf die Deutschland mit China stößt, sind insbesondere dem für erratisches Verhalten anfälligen autoritären Regierungssystem geschuldet – eine Eigenschaft, die mittlerweile mehr als die Hälfte der Regierungssysteme weltweit betrifft. Somit würde der Umgang mit allen Autokratien zum Dreh- und Angelpunkt einer Strategie, und nicht der Fokus auf lediglich ein – wenn auch großes – autokratisches System. Gerade die Rufe nach Diversifizierung sprechen hier auch für eine Strategie im Umgang mit allen schwierigen Handelspartnern – wie sich zum Beispiel bei der Suche nach neuen Lieferquellen für Gas zeigt. Ebenso ist die Handhabung von Umwelt-, Sozial- und Menschenrechtsbelangen nicht China-spezifisch. Hier sind Handelspartner, aus denen Rohstoffe für die Batterieproduktion importiert werden, ein aktuelles Beispiel. Darüber hinaus würde eine Strategie zum Umgang mit Autokratien nicht die europäischen Partner vor den Kopf stoßen, die derzeit gemeinsam auf EU-Ebene eine China-Strategie entwickeln.

Deutschland hat bisher in seinen Außenwirtschaftsbeziehungen auf Multilateralismus gesetzt und seit dem Ende des Zweiten Weltkriegs stark davon profitiert. Dieser Ansatz würde durch eine auf ein Land ausgerichtete „Strategie“ signifikant beschnitten werden und sollte daher sehr gut überlegt sein. Es darf natürlich nicht ignoriert werden, dass die multilaterale Ordnung als Folge geoökonomischer Machtstrategien in ihrer schwersten Krise steckt und hier außenwirtschafts- und außenpolitischer Anpassungsbedarf besteht. Insbesondere Autokratien können erratische Kurswechsel ohne Rücksicht auf Gesetze, Wähler, Märkte oder globale Regelungen einleiten, so andere Staaten Schocks aussetzen und beim Umgang mit Menschenrechten, Sozial- oder Umweltstandards rücksichtsloser agieren als demokratisch regierte Länder.

Eigene Schwächen adressieren und Wettbewerbsfähigkeit ausbauen

Dies spricht gegen eine länderspezifische Außenwirtschaftsstrategie und für eine Strategie für den Umgang mit Autokratien. Eine solche Strategie sollte den Umgang mit diesen Staaten und Themen klar definieren und dabei auf einen Schulterschluss von Ländern mit geteilten demokratischen Werten hinarbeiten. Dabei müssen aber auch klar eigene Schwächen – was zum Beispiel die technologische Weiterentwicklung, aber auch die Leistungsfähigkeit unserer Demokratien angeht – angesprochen werden. Nur so kann es gelingen, im Systemwettbewerb dort zu punkten, wo Autokratien ihre Schwächen haben, beispielsweise auf den internationalen Währungs- und Finanzmärkten und der Produktion modernster IT-Produkte und Umwelttechnologien.

Deutschland im Zusammenspiel mit anderen demokratischen Ländern klar als attraktiven Investitions- und Innovationsstandort zu positionieren, insbesondere im Wettbewerb mit autokratisch geführten Ländern, sollte ein wichtiges Ziel einer nach vorne gerichteten Außenwirtschaftsstrategie sein. Diese würde eine enge, auf ein einzelnes Land ausgerichtete Reaktion überflüssig machen.

(Dieser Artikel ist zuerst in einer leicht gekürzten Version am 6. Januar 2023 in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung erschienen.)


Coverfoto: © Presse- und Informationsamt der Bundesregierung

In der Reihe Kiel Focus veröffentlicht das Kiel Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autorinnen und Autoren alleine verantwortlich zeichnen. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Kiel Instituts für Weltwirtschaft wider.