Wegen Anlegerklagen: Schuldenkrisen schwieriger zu lösen

Das Risiko, nach einem Staatsbankrott verklagt zu werden, hat sich in den letzten Jahrzehnten vervielfacht. Lag die Wahrscheinlichkeit einer Klage in den 1980er und frühen 1990er Jahren noch bei weniger als zehn Prozent, kommt es seit Anfang der 2000er Jahre bei fast jedem zweiten Zahlungsausfall zu Streitigkeiten vor Gericht. Die beklagten Summen in US-Dollar sind dabei von nahezu null auf durchschnittlich drei Prozent der säumigen Schulden angestiegen. Dadurch wird es schwieriger, Schuldenkrisen zu lösen und einen Schuldenerlass auszuhandeln.

Dies ist das Ergebnis einer empirischen Studie unter Beteiligung des Instituts für Weltwirtschaft (IfW Kiel), die als Kiel Working Paper (Sovereign Defaults in Court) und als deutsche Kurzfassung in der IfW-Schriftenreihe Kiel Focus (Staatsbankrotte und die rechtlichen Folgen: Wie Anlegerklagen den Markt für Staatsanleihen verändern) erschienen ist. Die Autoren werten darin auf Basis von Gerichtsdokumenten 158 Verfahren gegen 34 Staaten, die zwischen 1976 und 2010 in den USA oder Großbritannien durch private Anleger eingereicht wurden, aus. „Die Daten zeigen, dass sich der Markt für Anlegerklagen seit Anfang der neunziger Jahre grundlegend verändert hat, als spezialisierte Hedgefonds zunehmend aktiv wurden“, sagte Christoph Trebesch, Leiter des Forschungsbereichs Internationale Finanzmärkte und Global Governance am IfW Kiel und Mitautor der Studie.

„Diese Investoren kaufen Staatspapiere zu niedrigen Preisen auf dem Sekundärmarkt und fordern dann vor Gericht eine vollständige Rückzahlung.“ Klagen durch Hedgefonds machten inzwischen gut zwei Drittel aller neuen Fälle aus und seien in der Regel größer und langwieriger als die anderer Investoren. „Das Vorgehen der Hedgefonds ist aggressiver, sie versuchen häufiger, Staatsvermögen im Ausland zu pfänden oder Urteile anderweitig zu vollstrecken.“

Der wahrscheinlich bekannteste Fall sei Argentinien: Nach einem 15-jährigen Rechtsstreit setzten sich die hartnäckigsten Gläubiger vor einem New Yorker Gericht durch und zwangen so die argentinische Regierung zu einer Einigung. Argentinien musste den klagenden Investoren mehr als zehn Milliarden US-Dollar zurückzahlen.

Einige wenige Gläubiger profitieren

Anlegerklagen und sogenannte „Holdouts“, also die Weigerung von Gläubigern, an einer Umschuldung teilzunehmen, haben oftmals gravierende negative Folgen für die Schuldnerstaaten, so die Autoren. Gerichtsverfahren könnten zu einem Finanzembargo führen, da Gläubigern das Recht zugesprochen werde, die Aufnahme von Auslandskapital der Schuldnerregierung faktisch zu unterbinden. Das könne nach neuester Rechtsprechung auch Schuld- und Zinszahlungen für bereits emittierte Staatsanleihen betreffen, die über Banken in den USA abgewickelt werden.

„Die Anlegerklagen führen dann praktisch zu einer Kapitalpfändung und versperren den Zugang zu internationalen Kapitalmärkten“, so Trebesch. Dies zeigten auch die empirischen Daten. Die beklagten Länder platzieren oft jahrelang keine Staatsanleihen in London oder New York. Hierzu zählten auch große Emittenten, die sich im Normalfall regelmäßig im Ausland Geld leihen, wie zum Beispiel Argentinien, Brasilien oder Peru.

„Als Folge sind Schuldenkrisen schwieriger zu lösen, weil Anlegerklagen eine geordnete Umschuldung und einen damit einhergehenden finanziellen Neustart verhindern können“, so Trebesch. „Die Kosten dafür trägt dann vor allem die Bevölkerung, die unter einem Finanzembargo leidet und die Rückzahlungskosten erwirtschaften muss, während einige wenige Gläubiger damit hohe Profite erzielen können.“

Insolvenzordnung für Staaten nötig

Eine Reihe von Fallstudien deute darauf hin, dass die zunehmenden Risiken, verklagt zu werden, die Zahlungsbereitschaft von Regierungen an private Gläubiger erhöht. Griechenland etwa entschied sich nach der Umschuldung im Jahr 2012, die Forderungen von Holdout-Gläubigern vollständig zu bedienen, so dass diese keinen Schuldenschnitt hinnehmen mussten und auch nicht vor Gericht zogen. Die sich daraus ergebenden Transfers betrugen mehr als zwei Prozent des griechischen Bruttoinlandsproduktes.

Venezuela bediente bis Ende 2017 alle Staatsanleihen, die in den USA ausgegeben worden waren, vollständig, trotz der seit Jahren herrschenden humanitären Krise und des Zahlungsausfalls gegenüber anderen Gläubigerklassen. „Ganz offenbar wurden ausländische Staatsanleihen bevorzugt behandelt, da die Regierung fürchtete, dass Klagen in New York die Pfändung von venezolanischen Ölexporten und Ölraffinerien im Ausland nach sich ziehen würde“, so Trebesch.

Mit Blick in die Zukunft kann man nicht davon ausgehen, dass sich die Entwicklung wieder umkehren wird, so die Autoren. Die jüngsten Erfolge von Hedgefonds gegen Argentinien oder Griechenland hätten die Strategie, überschuldete Staaten zu verklagen, sehr sichtbar gemacht. Auch die Einführung von Umschuldungsklauseln in Staatsanleihen in ihrer derzeitigen Form könne d­as Pro­blem auf absehbare Zeit nicht lösen. Die Autoren empfehlen Schritte zu einem geordneteren Rahmen für Staatsinsolvenzen sowie neue Umschuldungsklauseln (CACs) mit vereinfachtem Wahlverfahren, wie sie derzeit in Europa diskutiert werden. Diese Maßnahmen könnten die gesamtwirtschaftlichen Kosten von Schuldenkrisen und langwieriger Gerichtsverfahren deutlich reduzieren.