Wirtschaftspolitischer Beitrag

Warum Schleswig-Holstein die Pläne von Olaf Scholz zur Übernahme von Altschulden durch den Bund in der ursprünglichen Form ablehnen sollte

Kiel Focus

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Der Bund möchte in der Krise den Kommunen unter die Arme greifen. Die wegbrechenden Gewerbesteuereinnahmen sollen kompensiert werden. Das passt, da die Konjunkturstabilisierung am besten beim Bund angesiedelt sein sollte. Doch im gleichen Zuge plant Bundesfinanzminister Olaf Scholz, dass den Kommunen ihre alten Kassenkredite abgenommen werden sollen. Wie ist das insbesondere aus Sicht Schleswig-Holsteins zu bewerten?

Welche Rolle spielt der Bund bei den Kommunalfinanzen? Schließlich sind vordringlich Kommunalfinanzen Ländersache. Diese regeln die kommunalen Finanzausgleichssysteme und haben die Kommunalaufsicht inne. Der Bund beschließt allerdings Ausgaben, die dann die Kommunen bezahlen müssen – insbesondere Sozialausgaben. Zwar ist der Finanzierungsanteil des Bundes in den vergangenen Jahren gestiegen – ein Anteil von 100 Prozent wäre konsequent und wünschenswert –, doch ist der Einfluss der Sozialstruktur auf die Verschuldung der Kommunen inzwischen nahezu ein Allgemeinplatz. Die Kassenkredite pro Kopf des Jahres 2018 und die mittleren Ausgaben für die Sozialhilfe pro Kopf der Jahre 2014–2018 zeigen dann auch auf Länderebene einen Zusammenhang. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Sozialausgaben als Größe im Länderfinanzausgleich keine Rolle spielen, weder in der bis 2020 praktizierten Variante noch in der jetzt gültigen. Die Länder wurden für zusätzliche Belastungen durch die Sozialstruktur ihrer Kommunen nicht gesondert entschädigt. Bei strikter Anwendung des sogenannten Konnexitätsprinzips, der Bund bezahlt alle Ausgaben, die er beschließt, wären die Ausgaben des Bundes unweigerlich höher und der Steueranteil von Ländern und Kommunen wohl entsprechend kleiner.

Daraus lässt sich auf den ersten Blick eine Verantwortung des Bundes für die kommunalen Schulden ableiten und die Gegenwehr aus Bayern und Baden-Württemberg wird etwas wohlfeil. Doch noch etwas fällt auf. Es gibt Länder mit hohen Sozialhilfeausgaben pro Kopf, also einer schwachen Sozialstruktur, und einem relativ niedrigen Stand an Kassenkrediten: Hessen, Niedersachsen und Schleswig-Holstein (Abbildung 1).

Nun kann man zu Recht viele Einwände gegen eine solche einfache Darstellung finden. Die Sozialhilfeausgaben sind nur ein unzureichender Indikator für die vom Bund oktroyierten Ausgaben. Zudem wurde die Finanzkraft der Kommunen nur unzureichend im Länderfinanzausgleich einbezogen, und dies geschieht mit der derzeit geltenden Regel auch nicht zu 100 Prozent. Schließlich sind die Kassenkredite der Kommunen in Hessen durch das Zutun der vom Land initiierten „Hessenkasse" im Jahr 2018 um über 750 Euro pro Kopf gesunken. Ohne die Übernahme der Kassenkredite wäre der Wert für Hessen deutlich über dem Bundesdurchschnitt und nahe an Nordrhein-Westfalen. Es scheint ein Leichtes, die „Hessenkasse“ in den Entschuldungsplänen von Olaf Scholz schlicht einzubeziehen.

Etwas komplizierter liegt der Fall für das Land Schleswig-Holstein. Dieses hat in den Jahren 2011 bis 2019 bereits Konsolidierungshilfen von jährlich 80 Mio. Euro erhalten. Unter der Annahme, dass das Land diese Mittel eins zu eins für die Ausstattung des kommunalen Finanzausgleichs genutzt hat und die Kommunen dadurch eins zu eins Kassenkredite ersetzt haben, hätte der Pro-Kopf-Wert nicht bei 129 Euro, sondern bei 378 Euro gelegen, was allerdings immer noch unter dem Bundesdurchschnitt liegt. Korrigiert man die Abbildung von oben um die „Hessenkasse“ und die Konsolidierungshilfen an die Länder, liegen Niedersachsen und auch weiterhin Schleswig-Holstein in der rechten unteren Ecke des Scatterplots (Abbildung 2).

Abbildung: Modifizierte Kassenkredite: Entschuldung durch die „Hessenkasse“ wird den Kassenkrediten wieder zugerechnet. Die Konsolidierungshilfen, die die Länder Saarland, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein erhalten haben, werden den Kassenkrediten zugerechnet. Das Saarland wird mit modifizierten Kassenkrediten von über 4.000 Euro pro Kopf nicht abgebildet.

Was ist nun zu den beiden anderen Einwänden zu sagen: Die Gemeindesteuereinnahmen pro Kopf lagen in den Jahren 2014 bis 2018 in Niedersachsen knapp über denen von Rheinland-Pfalz und deutlich unter denen von Nordrhein-Westfalen. Die Einnahmen Schleswig-Holsteins lagen sogar noch knapp unter denen von Rheinland-Pfalz (Abbildung 3). Die „Finanzkraft“ bietet sich als Erklärung dafür, dass Kassenkredite bei ähnlicher Sozialstruktur auseinanderlaufen, also nicht an. Bleibt das Maß für die Sozialstruktur: Hier muss klar gesagt werden, dass zwar eine plausible Größe gewählt wurde, dass dies aber ad hoc geschah und dass es einer anderen Untersuchungstiefe bedürfte, die Verantwortung des Bundes für die kommunalen Schulden herauszuarbeiten. Was aber selbst diese kleine Analyse zeigt, ist, dass der schlichte Bestand an Kassenkrediten nicht so einfach und auch nicht zu 50 Prozent dem Bund zugeschoben werden kann. Einige Länder haben mit den Instrumenten des kommunalen Finanzausgleichs und der Aufgabenverteilung zwischen Land und Kommunen die Herausforderungen schwacher Sozialstrukturen vermutlich besser zugunsten ihrer angeschlagenen Kommunen zu regeln gewusst als andere. Eine solche verantwortungsbewusste Politik wird durch die Pläne von Olaf Scholz nun nicht belohnt, sondern eher erschwert, da zusätzliche Ausgaben des Bundes letztlich von allen getragen werden müssen.

Diese Kritik sei nicht mit der Forderung zu verwechseln, den betroffenen Kommunen nicht beizuspringen. Doch sollte die Verantwortung der Länder durch einen höheren Finanzierungsanteil stärker betont werden. So wie Hessen seine Kommunen entschuldet hat, können auch Rheinland-Pfalz und auch Nordrhein-Westfalen vorgehen. Schließlich müssen darüber hinaus nicht nur diskretionäre Einmalmaßnahen erfolgen, sondern die strukturellen Ursachen beseitigt werden. Das heißt, dass der Bund die von ihm beschlossenen Ausgaben vollständig zu tragen hat.


Coverfoto: Bild von Anke Sundermeier auf Pixabay  

In der Reihe Kiel Focus veröffentlicht das Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autorinnen und Autoren alleine verantwortlich zeichnen. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Instituts für Weltwirtschaft wider.

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