Wirtschaftspolitischer Beitrag

Vor dem Klimakabinett: Die Vorschläge im Check

Kiel Focus

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Was Ökonomen schon länger fordern, scheint wenige Tage vor der Tagung des Klimakabinetts nun auch bei den Regierungsparteien Konsens zu sein: Ein sektorenübergreifender Preis für Treibhausgasemissionen ist die Grundvoraussetzung für effiziente Klimapolitik. Die aktuell kursierenden Vorschläge gehen grundsätzlich in die richtige Richtung und sind ein großer Fortschritt gegenüber der bisherigen Klimapolitik. Bei den bislang in der Diskussion stehenden flankierenden Einzelmaßnahmen geht allerdings noch zu vieles durcheinander.


Nationales Emissionshandelssystem für den Verkehrs- und Wärmesektor – ohne die Landwirtschaft

Idealerweise ergibt sich der CO2-Preis aus einer Mengenbegrenzung der CO2-Emissionen, wie es die Pariser Klimaziele und die verbindlichen nationalen Reduktionsziele vorgeben. Das Instrument, um dies zu erreichen, ist ein Emissionshandelssystem. Deutschland und andere willige EU-Staaten sollten hier zunächst nationale Emissionshandelssysteme aufbauen und diese langfristig (aber mit festem Zeitplan) mit dem vorhandenen europäischen Emissionshandelssystem EU ETS fusionieren. Langfristig ist zudem ein Grenzausgleichssystem nötig (siehe Kiel Policy Brief 127: Schrittweise zu einem umfassenden europäischen Emissionshandel und Kiel Focus: Für ein duales System der CO2-Bepreisung in Deutschland und Europa), damit der heimische Klimaschutz nicht konterkariert wird. Der von der CDU vorgeschlagene Höchstpreis nimmt dem System allerdings den Vorteil, ein Mengenziel sicher zu erreichen. Ein Höchstpreis kann allenfalls temporär sinnvoll sein, um die Einführung des Systems zu erleichtern und den Verbraucher „abzuholen“.

Die Landwirtschaft bleibt als emittierender Sektor bislang außen vor. Eine Erfassung von verschiedenen Treibhausgasemissionen entlang komplexer Prozessketten ist zwar aufwändig, aber prinzipiell möglich. Eine effiziente Klimapolitik erfordert auch eine Berücksichtigung dieses Sektors.


CO2-Steuer

Mit einer Steuer wird im Gegensatz zum Emissionshandelssystem der Preis festgesetzt und muss gegebenenfalls angepasst werden, wenn die Menge der ausgestoßenen CO2-Emissionen nicht ausreichend sinkt. Eine Steuer hat den Vorteil, dass sie sehr schnell eingeführt werden kann, wie die SPD richtigerweise hervorhebt. Ein System mit CO2-Steuer sollte aber von vorneherein als Hybridsystem angelegt sein: die Steuer als temporärer Zwischenschritt hin zu einem vollumfassenden Emissionshandelssystem mit fest geplantem Übergang.


Rückerstattung an die Bürger als Kopfpauschale

Sowohl der bei einem Emissionshandelssystem entstehende (Zertifikat-)Preis für CO2 als auch eine Steuer führen dazu, dass der Preis an der Zapfsäule als auch bei den Heizkosten die externen Kosten von CO2 widerspiegelt und dadurch steigt. Will man die Belastung der Bürger kompensieren, sollte dies möglichst pauschal geschehen, sich also nicht an bestimmten Merkmalen von Gruppen (z.B. Pendlern) ausrichten, um keine neuen Verzerrungen zu produzieren. Eine als Pro-Kopf-Zahlung gestaltete Rückerstattung der erzielten Einnahmen wäre hier das Mittel der Wahl.   


Aufforstung und andere Instrumente für negative Emissionen

Wie unter anderem im aktuellen Beitrag des Weltklimarats zum 1,5°C-Ziel deutlich wird, sind negative Emissionen, also der Entzug von CO2 aus der Atmosphäre, erforderlich, um dieses Ziel zu erreichen. Aufforstung wird allerdings nicht ausreichen, um die notwendige Menge an negativen Emissionen zu erzielen (ganz abgesehen von Landnutzungskonflikten); es sind zusätzlich marine negative Emissionsmethoden als technische Lösungen zur direkten Filterung von CO2 aus der Atmosphäre notwendig. Hier besteht allerdings bei den verschiedenen Methoden noch erhebliche Unsicherheit über Potenziale und mögliche Nebeneffekte, so dass eine Integration dieser Methoden in Emissionshandelssysteme (auch im Falle von Aufforstung) entsprechender Forschung, Bewertung und Zertifizierung bedarf. 


City-Maut

Negative externe Effekte von Diesel- und Benzinverbrennung auf das Klima lassen sich ausreichend durch höhere Preise für diese Kraftstoffe internalisieren. Für den Klimaschutz ist also eine City-Maut nicht notwendig, wenn ein Preissystem für CO2 existiert. Für andere zeit- und ortsabhängige negative Effekte (wie lokale Luftverschmutzung und Staus) ist eine schadstoff- und zeitabhängige City-Maut als Lösung geeignet.


Abbau EEG-Umlage

Ein Abbau bzw. eine Umfinanzierung der EEG-Umlage ist sinnvoll, da elektrischer Strom durch das europäische Emissionshandelssystem (EU ETS) abgedeckt ist, aber die Stromnutzung unter anderem wegen der EEG-Umlage zum Beispiel Bahnfahrten oder Alternativen in der häuslichen Wärmebereitstellung unnötig verteuert.


Ausweitung Pendlerpauschale

Eine Ausweitung der Pendlerpauschale ist nicht zielführend und setzt falsche Anreize. Grundsätzlich ist es sinnvoller, die Entlastung der Bürgerinnen und Bürger über eine Pauschalerstattung, eine Art Energiegeld pro Kopf, zu erreichen, weil dadurch keine Fehlanreize entstehen und gleichzeitig Menschen in niedrigen Einkommensgruppen, in denen der CO2-Ausstoß im Durchschnitt geringer ausfällt, überproportional profitieren.


Verteuerung des Luftverkehrs

Die Frage einer Regulierung des Luftverkehrs ist komplex. Der innereuropäische Luftverkehr ist schon heute Teil des europäischen Emissionshandelssystems, allerdings unterliegt die Zuteilung der Luftverkehrszertifikate noch nicht dem linearen Reduktionsfaktor. Aufgrund der derzeitigen Regelung zur Löschung von Zertifikatsüberhängen (Marktstabilitätsreserve) führt eine zusätzliche Belastung des Luftverkehrs, etwa in Form einer Ticketabgabe, daher tatsächlich dazu, dass Emissionen nicht nur verlagert, sondern auch reduziert werden. Generell gilt: Besser als eine Ticketabgabe wäre eine einheitliche CO2-Bepreisung. Die Emissionsziele ließen sich dann über die Reduktion der zugeteilten Zertifikate erreichen. Für die einheitliche CO2-Bepreisung ist dabei die existierende Abgabenlast im Luftverkehr als auch bei  anderen Verkehrsträgern zu berücksichtigen und anzupassen.


Abwrackprämie für alte Heizungen

Eine eindeutige Entscheidung für einen CO2-Preis ist an sich schon ein Anreiz in CO2-arme Heizungen zu investieren. Durch eine Absenkung der Stromsteuer als auch durch eine (anteilige) Finanzierung der EEG-Umlage aus dem CO2-Zertifikatehandel verbessern sich die Möglichkeiten für den Einsatz von elektrischer Energie im Wärmesektor. Die KfW bietet bereits eine Vielzahl von Förderprogrammen, die Zuschüsse und zinsgünstige Kredite beinhalten. Auch wenn im Zuge der Entscheidungen des Klimakabinetts eine Überprüfung und Überarbeitung der KfW-Förderprogramme stattfinden kann, ist eine explizite Abwrackprämie für alte Heizungen nicht sinnvoll.


Klimaanleihen zur Finanzierung des Klimaschutzes

Es ist unzweckmäßig, die ohnehin schon komplexe Klimapolitik mit weiteren Politikzielen zu verquicken. Der Vorschlag von Klimaanleihen in Form einer „Bürger-Stiftung Klimaschutz“ ist eine Form der Subvention sowohl bei der Kreditvergabe (Kreditzins von 0 Prozent) wie bei der Mittelaufnahme (Garantiezins von 2 Prozent) und dürfte zudem einen erheblichen bürokratischen Aufwand erfordern. Setzt man konsequent auf Emissionspreise, ergeben sich hieraus automatisch Investitionsanreize; zusätzlich subventionierter Kredite bedarf es hierzu nicht. Die Garantieverzinsung als Maßnahme, um Anlegern in Zeiten der Niedrigzinsphase eine höherrentierliche Anlageform zu bieten, ist kaum zu rechtfertigen. Sie bedeutet ein staatliches Zinsgeschenk von maximal 50 Euro je Kopf und Jahr, das verteilungspolitisch sehr fraglich ist.

Insgesamt begrüßen wir, dass die Regierungsparteien einen sektorübergreifenden CO2-Preis befürworten, wobei die Wirkungsmechanismen von Emissionshandel und Steuer nahe beieinander liegen. Generell ist ein sektorenübergreifender Emissionshandel der richtige Weg, denn er stellt die Erreichung der Klimaziele sicher und lässt sich mittelfristig mit anderen Ländern verbinden und in das bereits existierende Europäische Emissionshandelssystem integrieren. Die zusätzlich geplanten begleitenden Maßnahmen, mit denen steuernd an einzelnen Stellen eingegriffen werden soll, sind zu großen Teilen wenig zielführend und widersprüchlich. Je konsequenter der Staat das Instrument CO2-Preis einsetzt, desto weniger werden andere flankierende Maßnahmen notwendig, um die Emissionsziele zu erreichen.


Coverfoto: © Daria Nepriakhina, CC0, Pixabay

In der Reihe Kiel Focus veröffentlicht das Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autorinnen und Autoren alleine verantwortlich zeichnen. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Instituts für Weltwirtschaft wider.