Wirtschaftspolitischer Beitrag

Schaffen wir das?

Kiel Focus

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Axel Dreher
Valentin Lang
Sarah Langlotz

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Entwicklungshilfe kann dazu beitragen, Fluchtursachen zu bekämpfen. Allerdings wird sie nur selten so eingesetzt, dass sie dieses Ziel auch erreicht. Regierungen reagieren oft zu spät und zu halbherzig auf Krisen, die sich häufig schon früh abzeichnen. Das Verhalten der Bundesregierung im Jahr 2015 ist da keine Ausnahme.

Fast genau drei Jahre sind es her, dass Angela Merkel im Zuge der europäischen Flüchtlingskrise zum ersten Mal versicherte: „Wir schaffen das.“ In den Jahren 2015 und 2016 haben jeweils mehr als eine Million Menschen Asyl in Europa beantragt und den Kontinent damit vor große Herausforderungen gestellt. Obgleich die Zahl der Flüchtlinge mit Ziel Deutschland oder Europa seit 2016 deutlich zurückgeht, suchen deutsche und andere europäische Politiker weiter nach Mitteln, mit denen derartige Krisen in Zukunft verhindert werden können.

Der jüngste Rückgang der in Deutschland ankommenden Migranten ist nicht etwa das Ergebnis einer langfristigen Lösung des grundsätzlichen Problems. Noch immer befinden sich weltweit etwa 68 Millionen Menschen auf der Flucht. Das entspricht etwa der Bevölkerungsgröße Frankreichs – Tendenz ist weiter steigend. Inzwischen hält die Bundesregierung die vielbeschworene „Bekämpfung von Fluchtursachen“ gar für eine zentrale Aufgabe ihrer Entwicklungspolitik. Im aktuellen Koalitionsvertrag heißt es, dass zur Fluchtursachenbekämpfung „mehr Mittel für Entwicklungszusammenarbeit“ bereitgestellt werden sollen.

Tatsächlich sind bereits in der vorherigen Legislaturperiode die deutschen Zahlungen von ODA („Official Development Assistance“ – im Volksmund meist „Entwicklungshilfe“ genannt) in der Folge der Flüchtlingskrise spürbar gestiegen. Betrugen sie im Jahr 2014 noch 0,42 Prozent des deutschen Nationaleinkommens, waren es 2015 schon 0,52 Prozent. Im Jahr 2016 erreichte Deutschland gar zum ersten Mal das von den Vereinten Nationen (UN) ausgegebene Ziel, 0,7 Prozent des Nationaleinkommens an Entwicklungshilfe zu leisten.

Die Bürger stehen der Entwicklungshilfe weitgehend positiv gegenüber. Nach einer aktuellen Umfrage des Allensbach-Instituts sind hierzulande fast drei Viertel der Bevölkerung grundsätzlich dafür, dass Deutschland Entwicklungshilfe leistet. Und fast zwei Drittel der Befragten sind der Ansicht, die Anzahl der nach Deutschland Flüchtenden ließe sich durch Entwicklungshilfe verringern. Um herauszufinden, ob dieser vermutete Zusammenhang zwischen Hilfe und Migration tatsächlich besteht, lohnt ein genauerer Blick auf die Daten und auf die aktuelle entwicklungsökonomische Forschung. Denn ganz so einfach ist es nicht.

Schon der sprunghafte Anstieg deutscher Entwicklungshilfe in den vergangenen Jahren illustriert ein zentrales Problem der Entwicklungspolitik: Häufig folgt sie den kurzfristigen, politischen Interessen der Geberländer, anstatt sich langfristig um die ökonomischen, sozialen und politischen Probleme in den Empfängerländern zu kümmern.

Die Konstellationen, die derzeit so viele Menschen in die Flucht oder in die Auswanderung treiben, gibt es nicht erst seit 2015. Immer wieder kommt es zu Flüchtlingskrisen wie beispielsweise nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion oder den Kriegen im ehemaligen Jugoslawien. Und schon zwischen 2012 und 2014 stieg die Zahl der weltweit Geflüchteten von 36 auf 55 Millionen. Zum Anlass für großzügigere Hilfen nahm Deutschland das aber nicht. Schließlich schienen deutsche Interessen nicht unmittelbar bedroht. Erst als sich die Zahl der nach Deutschland Geflüchteten zwischen 2014 und 2016 von weniger als einer halben Million auf fast 1,3 Millionen nahezu verdreifachte, reagierte die deutsche Politik.

Aus Sicht der entwicklungsökonomischen Forschung ist das keine Überraschung. Die empirische Evidenz dafür, dass ein großer Teil der Entwicklungshilfe primär die Interessen der Geberländer im Blick hat, ist überwältigend. So wird Entwicklungshilfe von vielen Ländern systematisch für die Förderung von geostrategischen Zielen eingesetzt. Militärisch und politisch Verbündete werden bei der Verteilung der Gelder systematisch bevorzugt. Empfängerländer, in denen westliche Geber in der Terrorbekämpfung aktiv sind, weil sie ihre Sicherheitsinteressen bedroht sehen, sind ebenfalls unter den Hauptempfängern von Entwicklungshilfe.

Auch die Verteilung der Gelder innerhalb der Empfängerländer ist politisch beeinflusst: Beispielsweise erhalten die Geburtsregionen der Regierungschefs mehr Geld als andere Regionen. Ein besonders deutliches Beispiel für solch politisch motivierte Entwicklungshilfe ist, dass die nichtständigen Mitglieder des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen genau während ihrer zweijährigen Mitgliedschaft mehr Finanzmittel als andere Länder erhalten. Unsere eigene Forschung deutet darauf hin, dass mit diesem Geld politische Allianzen gekauft werden und das Abstimmungsverhalten im Sicherheitsrat beeinflusst wird.

Allein diese Forschungsergebnisse zeigen, dass ein großer Teil der Hilfe den kurzfristigen politischen Zielen der Geber dient. Zudem spielen die wirtschaftlichen Interessen der Geberländer und die Berichterstattung in deren Medien eine wesentliche Rolle. Auch was die humanitäre Hilfe angeht, sind die Motive der Geber oft weniger nobel als weithin vermutet. Von Katastrophen betroffene Länder erhalten etwa mehr und schneller Hilfsgelder, wenn sie mit den Geberländern politisch alliiert und wirtschaftlich verflochten sind. Katastrophen, die in den Medien präsenter sind, werden bei gleichwertigen Schäden und Opfern mit mehr Hilfe bedacht. Ebenso zeigt die Forschung, dass Geber mehr Geld an Länder geben, aus denen mehr Flüchtlinge zu ihnen kommen.

Vor diesem Hintergrund passt es ins Bild, dass sich die deutsche Politik dem Thema erst annahm, als aus dem globalen Problem der zunehmenden Flüchtlingsbewegungen ein deutsches Problem wurde. Doch auch heute noch sollte Flucht vielmehr als globale Herausforderung denn als europäische oder gar deutsche verstanden werden. Ihr weltweites Ausmaß wurde hierzulande lange nur wenig beachtet.

Schon allein die weitverbreitete Ansicht, dass die meisten der weltweit geflüchteten Menschen nach Europa kommen, ist falsch. Die nüchterne Betrachtung der Zahlen des Flüchtlingshilfswerks der Vereinten Nationen (UNHCR) zeigt, dass sich nur etwa jeder Sechste der weltweit Geflüchteten in Europa aufhält. Unter den Ländern mit den meisten Flüchtlingen sind oft Nachbarn der Krisenländer wie die Türkei, Pakistan und der Libanon – aber kein Land der Europäischen Union. Im Libanon ist inzwischen jeder sechste Einwohner ein syrischer Flüchtling – und das in einem sehr viel ärmeren Land. Darüber hinaus sind 40 der weltweit 68 Millionen Geflüchteten sogenannte Binnenvertriebene, also Menschen, die sich innerhalb ihres Heimatlandes auf der Flucht befinden.

Vor die größten Probleme stellt die Flüchtlingskrise somit vor allem Entwicklungsländer, allen voran die Krisenländer selbst und deren Nachbarn. Was also kann die Entwicklungshilfe dort bewirken?

Zunächst lohnt ein Blick auf die bloßen Volumina der Gelder, die in diesen Ländern ankommen. Die westlichen Geber stellen derzeit gemeinsam jedes Jahr etwas mehr als 120 Milliarden Euro für die Entwicklungszusammenarbeit bereit. Das entspricht ungefähr dem Jahresbudget des deutschen Bundesministeriums für Arbeit und Soziales. Relativ zum durchschnittlichen Einkommen aller Empfängerländer mag das keine überwältigende Summe sein. Bedenkt man aber, dass sich ein guter Teil der Hilfe auf wenige Länder konzentriert und auch die Verteilung der Gelder innerhalb der Länder konzentriert ist, stehen einzelnen Empfängern durchaus nennenswerte Summen zur Verfügung. Die Frage nach der Wirksamkeit der Gelder ist somit berechtigt.

Nicht alle im Entwicklungsbudget ausgewiesenen Gelder stehen freilich den Empfängern zur Verfügung. Ein beträchtlicher Teil der Entwicklungshilfe wird im Geberland ausgegeben. Allein Deutschland konnte fast 0,2 Prozent seines Nationaleinkommens unter Ausgaben für Flüchtlinge im Inland verbuchen. Folglich ist dieser Teil der Entwicklungshilfe für einen großen Teil des Budgetanstiegs seit 2015 verantwortlich. Auch damit ist Deutschland nicht allein. Die Daten der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) legen nahe, dass auch große Teile der Entwicklungshilfe anderer Geber in deren Ländern ausgegeben werden oder an den Erwerb von Waren und Dienstleistungen des Geberlands gekoppelt sind.

Bedenklich ist auch die chronische Unterfinanzierung von Organisationen wie dem UN-Flüchtlingshilfswerk. Derzeit liegt die Finanzierungslücke dieser Organisation bei 43 Prozent der veranschlagten Kosten für dessen weltweite Arbeit. Die Mangelfinanzierung des UN-Flüchtlingshilfswerks und des Welternährungsprogramms war 2015 laut António Guterres, dem jetzigen UN-Generalsekretär und ehemaligen Hohen Flüchtlingskommissar der UN, für viele Menschen ein entscheidender Grund, um aus den Krisenregionen nach Europa zu flüchten. Es fehlten die finanziellen Ressourcen für die grundlegende Versorgung dieser Menschen in den Flüchtlingslagern ihrer Heimatregionen. Bis heute haben die reichen Länder diese Lücke nicht geschlossen.

Zu den wichtigsten offiziellen Zielen der Entwicklungshilfe zählen die Förderung von wirtschaftlicher Entwicklung, Rechtsstaatlichkeit, Demokratie und Frieden in den Empfängerländern. Die Forschung zeigt, dass Bürgerkriege, Völkermorde, Menschenrechtsverletzungen, die Einschränkung von Bürgerrechten und politische Instabilität zu den hauptsächlichen Fluchtursachen zählen. Auch eine schwache wirtschaftliche Entwicklung hat einen Einfluss. Wäre die Hilfe in diesen Bereichen erfolgreich, würde sie folglich dazu führen, dass sich weniger Menschen zu einer Flucht gezwungen sähen.

Allerdings zeigt die Migrationsforschung auch, dass steigende Einkommen zu mehr und nicht zu weniger Zuwanderung führen können. Menschen mit geringen Einkommen können sich eine Flucht nicht leisten, sogar wenn sie gerne fliehen möchten. Steigt ihr Einkommen, können sie die zusätzlichen Mittel zur Finanzierung der Flucht nutzen. Erst wenn die Einkommen weiter steigen, lässt die Anziehungskraft der reichen Industrieländer ausreichend nach, so dass die Flüchtlingszahlen sinken.

Leider ist die Antwort auf die Frage, ob die Entwicklungshilfe die Situation der Betroffenen in den kritischen Bereichen verbessert, unter Fachleuten umstritten. Was den Effekt der Hilfe auf Konflikte angeht, so ist beispielsweise unklar, ob sie zur Friedenssicherung beiträgt oder gar das Gegenteil bewirkt. Eine aktuell häufig zitierte Studie etwa zeigt, dass die Nahrungsmittelhilfe der Vereinigten Staaten Konflikte weiter anheizen kann. Andere Untersuchungen finden hingegen neutrale oder gar stabilisierende Effekte der Entwicklungshilfe.

Im Bereich der Demokratie- und Rechtsstaatförderung ist das Bild ebenfalls unklar. In einigen Studien ist von negativen Effekten der Entwicklungshilfe auf Demokratie und die Qualität politischer Institutionen die Rede, andere Forscher finden positive Effekte. Am meisten streiten sich die Fachleute darüber, ob die Hilfe dem Wirtschaftswachstum dient oder ob sie keine Auswirkungen hat beziehungsweise dem Wachstum sogar schadet.

Selbst moderne statistische Methoden liefern keine eindeutigen Belege. Die Mehrzahl einzelner Hilfsprojekte scheint durchaus erfolgreich zu sein – der durchschnittliche Gesamteffekt der Hilfe auf die wirtschaftliche Entwicklung des Empfängerlandes bleibt jedoch unklar.

Ein Problem ist, dass viele dieser Projekte möglicherweise auch ohne die Auslandshilfe finanziert worden wären. Das zusätzliche Geld setzt so teils Mittel frei, die dann für andere Zwecke verwendet werden. Ob und inwieweit derlei Hilfe dann im Durchschnitt der allgemeinen Entwicklung dient, bleibt unter Wissenschaftlern umstritten. Auch erfolgreiche Projekte können gesamtgesellschaftlich negative Anreize setzen und so deren Wirkung unterminieren.

Wie so oft kommt es auf die Details an. Welcher Geber welche Art von Hilfe an welchen Empfänger überweist, beeinflusst die Effektivität der Entwicklungshilfe. So zeigt die Forschung etwa, dass die Hilfsgelder internationaler Organisationen wie beispielsweise der Weltbank oft wirksamer sind als diejenigen, die von den Geberländern direkt kommen. Gleichzeitig gilt Entwicklungshilfe, die an korrupte und autokratisch regierte Staaten überwiesen wird, als weniger effektiv als diejenige, die an Demokratien geht. Im schlechtesten Fall, so zeigt sich, kann Entwicklungshilfe dabei helfen, autokratische Regime am Leben zu halten und Korruption zu fördern. Auch kann die dauerhafte Abhängigkeit von Gebern Anreize reduzieren, sich selbst zu helfen und effektive Steuersysteme zu entwickeln. Im besten Fall aber kann sie dazu beitragen, junge Demokratien zu stabilisieren und effektive, inklusive Wirtschaftspolitik finanziell zu unterstützen.

Leider setzen Geberländer nicht immer die wirksamsten Mittel ein, und in der Regel, weil sie auf kurzfristige politische Ziele fixiert sind. Dabei zeigen Studien, dass Entwicklungshilfe am effektivsten ist, wenn sie losgelöst von den politischen Zielen der Geber erfolgt. Nicht zuletzt deshalb ist der durchschnittliche Effekt der Hilfe auf die Lebensbedingungen in Entwicklungsländern so ungewiss wie unterschiedlich.

Da die bisherige Forschung also nicht eindeutig sagen kann, ob sich durch Entwicklungshilfe die Lebensbedingungen in den Empfängerländern so verändern, dass weniger Menschen die Flucht ergreifen, analysieren wir den direkten Effekt der Entwicklungshilfe auf Flüchtlingsbewegungen.

Wir unterscheiden hierbei drei wesentliche Wirkungskanäle: Erstens soll die unmittelbare humanitäre Hilfe die größte Not lindern und somit die Notwendigkeit der Flucht eindämmen. Zweitens ist das Ziel eines Teils der Hilfszahlungen, dass die Betroffenen im Falle einer Krise zumindest in ihrer Heimatregion bleiben oder danach direkt zurückkehren können. Und drittens soll die Hilfe langfristig zu Verbesserungen der Bedingungen im Heimatland führen – durch einen Anstieg des Wirtschaftswachstums, die Eingrenzung von Konflikten oder die Förderung von Menschenrechten und Demokratie beispielsweise – und so Fluchtursachen vermindern.

Unsere Studie zeigt, dass humanitäre Hilfe unmittelbar zu einer Verminderung der Flüchtlingsbewegungen beitragen kann. Humanitäre Hilfsprojekte umfassen etwa das Bereitstellen von Nahrung, Notunterkünften und medizinischer Versorgung. Diese Art der Hilfe geht vor allem an Länder, die sich in akuten Krisensituationen befinden. Aus Ländern, die mehr solche humanitäre Hilfe erhalten, fliehen kurzfristig weniger Menschen.

Dies deutet zum einen darauf hin, dass die Politik schnell und umfassend handeln muss, sobald sich eine Krise abzeichnet. Sehr häufig geschieht zu wenig zu langsam. Zum anderen unterstützt dieses Ergebnis die Forderung von Organisationen wie dem UN-Flüchtlingshilfswerk und dem Welternährungsprogramm, diese mit mehr Finanzmitteln auszustatten. Möglicherweise wären tatsächlich weniger syrische Flüchtlinge nach Europa gekommen, wenn die Geldgeber mehr Mittel für Flüchtlingsunterkünfte vor Ort zur Verfügung gestellt hätten. Umfrageergebnisse zeigen, dass mehr als neun von zehn Flüchtlingen aus Syrien beabsichtigen, in der Zukunft in ihre Heimat zurückzukehren. Eine deutliche Aufstockung der humanitären Hilfe würde es den von zukünftigen Krisen betroffenen Menschen ermöglichen, heimatnah eine Zuflucht zu finden.

Die zweite Frage, ob es der Entwicklungshilfe gelingt, mehr geflüchteten Menschen zumindest in der Nähe ihres Heimatorts Schutz zu bieten, untersuchen wir auf zwei Arten. Zum einen analysieren wir die Auswirkungen der Entwicklungshilfe, die an die Nachbarn eines Landes gegeben wird. Hier wird zum einen deutlich, dass diese Art der Entwicklungshilfe unter anderem dazu führt, dass weniger Menschen in die Geberländer weiterflüchten.

Zum anderen zeigen die Daten, dass Entwicklungshilfe die Anzahl derjenigen Menschen, die innerhalb ihres Heimatlandes flüchten („Binnenflüchtlinge“), signifikant ansteigen lässt. Entwicklungshilfe hilft also scheinbar dabei, die unmittelbare Umgebung der Krisenregion zu einem „attraktiveren“ Fluchtziel für die Vertriebenen zu machen. Sie ermöglicht den Bau von mehr und besseren Camps entweder in sicheren Regionen des Krisenlandes oder in dessen Nachbarländern. Das hilft nicht nur den Menschen, die lieber in ihrer Heimatregion bleiben wollen, sondern auch europäischen Ländern, die mit weniger Flüchtlingen rechnen könnten.

Entwicklungshilfe wird auch als politisches Instrument in Flüchtlingskrisen eingesetzt. Geberländer nutzen diese Gelder, um sich von Empfängerländern Zusagen wie die zu erkaufen, dass diese durch schärfere Grenzkontrollen die Ausreise von Geflüchteten erschweren oder sie einfacher wieder bei sich aufnehmen. Die von Bundeskanzlerin Angela Merkel mit Tunesien im März 2017 ausgehandelte Aufstockung der Entwicklungshilfe um 250 Millionen Euro im Gegenzug für eine deutlich schnellere Abschiebung abgelehnter Asylbewerber ist nur eines von vielen Beispielen. Auch das EU-Türkei-Abkommen vom März 2016 fällt in diese Kategorie. Unsere Studie zeigt in der Tat, dass Länder, die mehr Entwicklungshilfe erhalten, ihre Rückführungspolitik im Sinne der Geberländer anpassen.

Die Art von Entwicklungspolitik ist jedoch nicht zu verwechseln mit langfristiger Prävention und Bekämpfung von Fluchtursachen. Bei humanitärer Hilfe und bei Geldern für die Nachbarn geht es oft darum, wie dieses Geld Menschen helfen kann, die schon in Not sind. Die humanitäre Hilfe macht jedoch nur rund ein Zehntel der gesamten Hilfszahlungen aus. Der Großteil der Entwicklungshilfe verfolgt offiziell das allgemeinere Ziel, diese Not der Menschen erst gar nicht entstehen zu lassen. Wie steht es also um die Wirksamkeit der allgemeinen Entwicklungshilfe in diesem Bereich?

In unserer Studie finden wir keine kurzfristigen Effekte der Entwicklungshilfe auf Flüchtlingsbewegungen. In den ersten zehn Jahren nach der Erhöhung von Entwicklungshilfe bleibt die Zahl der Flüchtenden gleich. Erst wenn wir eine längere Zeitspanne betrachten, zeigt sich tatsächlich ein Rückgang der Flüchtlingszahlen. Sichtbar wird dieser Effekt aber erst nach etwas mehr als zehn Jahren. Dann allerdings ist er sowohl im Hinblick auf die absoluten Flüchtlingszahlen des Landes zu beobachten als auch im Hinblick auf die Anzahl an Flüchtenden, die in die Geberländer kommen.

Abschließend schauen wir uns zusätzlich genauer an, was sich in diesem Zeitraum so verbessert hat, dass erklärt werden kann, warum weniger Menschen fliehen. Hierbei zeigt sich, dass das Wirtschaftswachstum in den Empfängerländern ebenfalls nach etwa zehn Jahren anzieht. Zwar ist auch hier kein kurzfristiger Effekt zu beobachten, aber in der langen Frist scheinen verbesserte wirtschaftliche Rahmenbedingungen als Folge von Entwicklungshilfe einige der Fluchtursachen zu mindern.

Zusammenfassend lässt sich also sagen, dass Entwicklungshilfe durchaus dabei helfen kann, Fluchtursachen zu bekämpfen. Allerdings wird sie nur selten so eingesetzt, dass sie dieses Ziel auch erreicht. Zum einen reagieren Regierungen oft zu spät und zu halbherzig auf Krisen, die sich häufig schon früh abzeichnen. Deutlich erhöhte und schnellere humanitäre Hilfszahlungen und eine umfassendere finanzielle Unterstützung für internationale Organisationen wie das UN-Flüchtlingshilfswerk würden zumindest dabei helfen, die akute Not der Menschen in Krisengebieten zu lindern. Zudem könnten diese Menschen näher an ihrer Heimat versorgt werden, so dass weniger die höchst risikobehaftete und oft traumatisierende Flucht nach Europa antreten wollten.

Zum anderen kann die Politik mit Entwicklungshilfe auch die tieferliegenden Fluchtursachen bekämpfen – allerdings nur langfristig. Da diese Prozesse Zeit brauchen, werden die politischen Entscheidungsträger von heute die Früchte dieser Investitionen meist nicht mehr während ihrer Amtszeit ernten können. Auch wenn uns die Erfahrung der vergangenen Jahrzehnte lehrt, dass kurzfristige politische Interessen häufig überwiegen, ruht die Hoffnung auf Politikern mit mehr Weitsicht.

Wären die Entscheidungsträger von heute nämlich nicht erst aufgewacht, als die Krise schon in vollem Gange war, hätte sich die Frage, ob „wir das schaffen“, möglicherweise gar nicht erst gestellt. Wenn zukünftigen Flüchtlingskrisen effektiver entgegengewirkt werden soll, ist schon jetzt ein Umdenken nötig.

(Der Text erschien am 10.09.2018 als Gastkommentar bei der Frankfurter Allgemeinen Zeitung.)


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In der Reihe Kiel Focus veröffentlicht das Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autorinnen und Autoren alleine verantwortlich zeichnen. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Instituts für Weltwirtschaft wider.