Wirtschaftspolitischer Beitrag

Wie das europäische Emissionshandelssystem reformiert werden kann und an welchen Parteien es scheitert

Kiel Focus

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In Zusammenhang mit dem Klimaabkommen von Paris hat die EU sich verpflichtet, ihre Treibhausgasemissionen gegenüber 1990 bis 2030 um mindestens 40 Prozent zu senken. Das europäische Emissionshandelssystem (EU-EHS), das rund 45 Prozent der EU-Treibhausgasemissionen abdeckt, ist das wesentliche Instrument, um dieses Ziel durch die Bepreisung von Emissionen kosteneffizient zu erreichen. Fast alle Parteien unterstützen marktwirtschaftliche Instrumente (CDU/CSU) bzw. möchten explizit das EU-EHS als zentrales Klimaschutzinstrument weiterentwickeln (SPD), reformieren (GRÜNE) bzw. stärken (FDP) oder es zumindest beibehalten (DIE LINKE).

Während die durch das EU-EHS gesteckten Emissionsziele erreicht wurden, zeigen die seit Jahren extrem niedrigen Zertifikatpreise um 5 €/tCO2, dass diese Ziele alles andere als ambitioniert waren. Mit der Erreichung der Ziele von Paris, zu denen sich bis auf die AfD alle Parteien bekennen, stehen die EU-EHS-Ziele nicht in Einklang. Bereits mittelfristig sind dafür sehr viel stärkere Reduktionen notwendig. Die EU-EHS-Ziele mögen der Angst vor negativen Wettbewerbseffekten geschuldet sein, es fehlen aber Mechanismen zur flexiblen Zielanpassung. Seit 2014 ringen EU-Kommission, EU-Parlament und EU-Rat mit einer Reform des EU-EHS. Die vorgeschlagenen Anpassungen gehen in die richtige Richtung, gewährleisten aber nicht, dass das EU-EHS durch Preissignale genügend Impulse für den notwendigen technologischen und strukturellen Wandel setzt. Der einfachste Weg dies sicherzustellen wären Mindestpreise. Diese verbinden die Vorteile einer Mengensteuerung (durch ein Emissionshandelssystem) und einer Preissteuerung (wie einer Emissionssteuer) und haben z.B. in Kalifornien ihre Praxistauglichkeit bewiesen. Sie sind kein ungerechtfertigter Eingriff in den Markt (wie es die FDP sieht), sondern als Instrument der Zertifikatmengensteuerung vergleichbar mit der Geldmengensteuerung zur Gewährleistung makroökonomischer Ziele. Der Markt für Emissionen wurde geschaffen, um den Klimaschutz voranzubringen. Er sollte so ausgestaltet werden, dass er diesem Ziel optimal dient. Die „High Level Commission on Carbon Prices“ hält ca. 35–45 € pro tCO2 für den Zeitraum von 2020 bis 2030 für die Untergrenze, um die Paris-Ziele zu erreichen. Es sei nicht unwahrscheinlich, dass 70–85 € pro tCO2 notwendig sind. Hiervon wird das EU-EHS auch durch die diskutierten Anpassungen weit entfernt sein.

SPD, Grüne und FDP unterstützen in ihren Wahlprogrammen prinzipiell eine Reform des EU-EHS. Die SPD möchte dabei Mindestpreise nur implementieren, wenn andere Reformen nicht wirken (wohl in dem Sinne, dass sie nicht zu höheren Preisen führen). Bei den Grünen stehen höhere Zertifikatpreise im Mittelpunkt, ein Mindestpreis wird explizit befürwortet. Hiermit in Verbindung steht die ebenfalls von den Grünen geforderte dauerhafte Löschung von Zertifikaten, die im Rahmen der Reformvorschläge der EU kontrovers diskutiert wird und die sicherlich vorteilhaft wäre. Eine Löschung wird auch von den LINKEN gefordert. Die FDP lehnt wie erwähnt Mindestpreise ab. Sie möchte auch mit den Erlösen aus der Versteigerung der Emissionszertifikate keine Subventionstöpfe füllen. Dazu ist zu sagen, dass es sicher viele abzulehnende verzerrende Subventionen gibt, aber es durchaus sinnvoll ist, die Einnahmen zu nutzen, um klimafreundliche Investitionen und Wachstum zu unterstützen. Dies betont nicht nur die erwähnte High Level Commission, sondern auch die T20-Task Force zu Klimapolitik und Investitionen, an der das IfW mitgewirkt hat.

Eine Ausweitung des EHS oder allgemein der Bepreisung von Emissionen, die sicherlich neben Mindestpreisen sehr sinnvoll ist, unterstützen sowohl die FDP (die die Sektoren Wohnen und Verkehr in den Emissionshandel einbinden möchte) als auch die Grünen, die allgemein eine „ehrliche CO2-Bepreisung auch außerhalb des Emissionshandels“ fordern. Darüber hinaus fordert die FDP sinn­vollerweise einen weltweiten Preis für CO2 und die Kooperation mit anderen Emissionshandelssystemen. Die Grünen wollen die Handelspolitik nutzen, um internationale CO2-Minderungsziele zu unterstützen. Die SPD schließlich möchte sicherstellen, dass unterschiedliche Wettbewerbsbedingungen im Klimaschutz berücksichtigt werden. Eine konsequente Art dies zu tun, könnte ein Preiskorridor im EU-EHS sein. Allerdings ist bislang nicht abzusehen, dass es zu hohe Preise geben könnte, weshalb die Mindestpreise Priorität haben sollten.

Fazit: Es ist positiv, dass alle wesentlichen großen Parteien marktwirtschaftliche Instrumente – und damit vor allem die Bepreisung von Emissionen – befürworten. Diese sollte in der EU und darüber hinaus ausgebaut werden, wobei nur genügend hohe Preisniveaus gewährleisten können, dass die Weichenstellungen für das Paris-Ziel gestellt werden. In der EU ist hierzu eine Reform des EU-EHS notwendig, deren verschiedene sinnvolle Elemente in unterschiedlichem Maße von den Parteien aktiv unterstützt werden. Wünschenswert wäre dabei vor allem die Einführung eines Mindestpreises, der bis 2030 zumindest etwa 40 €/tCO2 erreicht.

(Leicht veränderte Fassung eines Gastkommentars, der am 25. September unter dem Titel "Eine Reform für den europäischen Emissionshandel"  im Newsletter "Background" des Tagesspiegels erschienen ist.)

In der Reihe Kiel Focus veröffentlicht das Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autorinnen und Autoren alleine verantwortlich zeichnen. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Instituts für Weltwirtschaft wider.