Subventionen in Deutschland – neue Rekordmarke erreicht

Nicht alle Subventionen können dokumentiert werden

In den 168,7 Mrd. Euro sind aber längst nicht alle Subventionen enthalten, die in Deutschland gewährt werden, sondern nur jene, die in den amtlichen Haushaltsplänen und ‑rechnungen, in der Finanzstatistik des Statistischen Bundesamtes und in den Subventionsberichten der Bundesregierung ausgewiesen sind. So fehlen nicht dokumentierte Vergünstigungen wie etwa direkte und indirekte Preissubventionen, Subventionsäquivalente von Bürgschaften, Kapitalspritzen für chronisch defizitäre Unternehmen, Defizite in Einzelbranchen kombinierter Verkehrs- und Versorgungsbetriebe, Zuschüsse an branchenspezifische Alterskassen, die über die Bezuschussung der Rentenversicherung hinausgehen, Umsatzsteuermindereinnahmen aufgrund des ermäßigten Steuersatzes für Lebensmittel und Subventionen, die die Verbraucher finanzieren wie die Ökostromumlage (allein diese bezifferte sich im Jahr 2014 nach einer früheren Schätzung auf fast 24 Mrd. Euro). Die Subventionen sind also noch weit höher als die im IfW-Subventionsbericht ermittelte Summe. Die gesamtwirtschaftlich vernünftigen unter den vielfältigen Subventionszielen würden mit einer deutlich geringeren Steuerbelastung einhergehen, wenn die Politik alternativ auch ordnungspolitische Instrumente einsetzen würde.

Amtlicher Subventionsbegriff zu eng

Zum Vergleich: Die vom IfW erfassten Subventionen aller staatlichen Subventionsgeber entsprechen in etwa dem Lohnsteueraufkommen Deutschlands oder 2.100 Euro je Einwohner. Für das Jahr 2015 ist das vom IfW veranschlagte Subventionsvolumen rund dreimal so hoch wie jenes, das die Bundesregierung in ihrem 25. Subventionsbericht ausgewiesen hat. Der Subventionsbegriff der Bundesregierung ist deutlich enger gefasst als der des IfW. Der offizielle Subventionsbegriff erfasst nur die Subventionen zugunsten von Unternehmen, wobei er längst nicht alle einbezieht. So werden dort die Finanzhilfen an die Eisenbahnen völlig ausgeklammert und Hilfen nicht genannt, die an anderer Stelle wie etwa dem Agrarbericht amtlich dokumentiert sind. Die sogenannten „weichen Subventionen“, die stark im Vormarsch sind und inzwischen über 46 Prozent der vom IfW erhobenen Subventionen ausmachen, fallen im amtlichen Subventionsbericht vollends unter den Tisch. Darunter sind Vergünstigungen an staatliche oder private Organisationen ohne Erwerbszweck zu verstehen, die marktgängige Leistungen, also private Güter im Sinne der Wohlfahrtstheorie, erzeugen, wie etwa öffentliche Krankenhäuser, Gesetzliche Krankenversicherung, Kindertagesstätten und ‑krippen, Kirchen, Kulturanbieter.

Es mag überraschen, dass derartige staatliche Leistungen als Subventionen – wenn auch als weiche – aufgeführt werden, zumal ihnen meist ein wichtiger gesellschaftspolitischer Beitrag nicht abgesprochen werden kann. Kriterium dafür, ob eine Finanzhilfe oder Steuerermäßigung eine Subvention darstellt, ist jedoch die Frage, ob es sich um eine marktgängige Transaktion handelt, die mit der Maßnahme gefördert wird oder nicht. Im Falle der Kindergärten schließen Eltern mit den Anbietern von Kinderbetreuung private Verträge über die entsprechenden Dienstleistungen. Es existiert also durchaus ein Markt dafür. Wenn nun der Staat diese Aktivität fördern will, geht es eigentlich darum, möglichst vielen Müttern die Integration in den Arbeitsmarkt zu erleichtern, auch solchen, für die Kinderbetreuung vielleicht zu teuer ist. Da wäre eher ein Transfer an die Eltern angebracht, gegebenenfalls auch zweckgebunden in Form von Gutscheinen. Wenn der Staat das aber durch direkte finanzielle Unterstützung der Anbieter tut – als Objektförderung –, so verhindert er, dass die Anbieter für Kinderbetreuungsleistungen einem Leistungs- und Preiswettbewerb ausgesetzt sind. Dies ist nicht im Interesse der Eltern und Kinder. Auch dem Steuerzahler entstehen unnötig hohe Kosten.

Ganz ähnlich ist der Sachverhalt bei den Finanzhilfen für die Bahn zu beurteilen, die im Subventionsbericht der Bundesregierung als „Infrastrukturmaßnahme“ ebenfalls nicht auftauchen. (Schienen-)Verkehrsleistungen sind ein privates Gut: Sie unterliegen der Konsumrivalität (wie jeder bestätigen kann, auf dessen reserviertem Sitzplatz in einem überfüllten ICE schon jemand saß) und sie erlauben es, nicht zahlungswillige Konsumenten auszuschließen (wie die legendäre Bahn­steigsperre, grimmig dreinblickende Schaffner, auf Rot stehende Signale und Schutzweichen gegen Flankenfahrten eindrucksvoll belegen). Zudem: Mit der Bahnreform wollte man ursprünglich die Deutsche Bahn an die Börse bringen. Das ist ein zusätzliches Argument dafür, die Leistungen des Staates an die Bahn als Subvention anzusehen, auch wenn die Mittel als Beihilfen für den Erhalt oder Ausbau von Verkehrswegen verwendet werden sollen. Denn Kontrolle ist hier durchaus angebracht. Erst Anfang Dezember ging die Nachricht durch die Presse, der Bundesrechnungshof würde eine unzureichende Transparenz bei der Verwendung der Leistungen des Staates an die Bahn bemängeln. Insofern trägt ein weiter Subventionsbegriff zu mehr Transparenz bei.

Finanzhilfen des Bundes: Starker Anstieg im Jahr 2016

Noch besorgniserregender als der Höchststand des Jahres 2015 ist indes die neue Dynamik, die sich mit den Planzahlen für die Finanzhilfen des Bundes für das abgelaufene Jahr 2016 andeutet (Ist-Zahlen für die in 2016 tatsächlich verausgabten Finanzhilfen liegen noch nicht vor). Denn während die Subventionsquote mit 5,7 Prozent im Jahr 2015 wegen der konjunkturellen Dynamik zumindest wieder das Vorkrisenniveau des Jahres 2007 erreichte, legt die Analyse des Bundeshaushaltsplans für das Jahr 2016 das Urteil nahe, dass sie im vergangenen Jahr wohl aus dem Ruder gelaufen sein dürfte. Für 2016 hat die Bundesregierung Finanzhilfen in Höhe von 53,1 Mrd. Euro geplant. Das sind 8,4 Mrd. Euro oder 18,8 (!) Prozent mehr als im Jahr 2015.

Der Zuwachs von 8,4 Mrd. Euro liegt vor allem an der Aufstockung des Bundeszuschusses zur Gesetzlichen Krankenversicherung um 2,5 Mrd. Euro, an einem Plus von 1,7 Mrd. Euro für Energie- und Umweltpolitik und einem von 1,5 Mrd. Euro für Verkehrsunternehmen. Für auslands- und inlandsbezogene Gewährleistungen sind 745 Mill. Euro mehr eingeplant worden und für den Breitbandausbau hat die Bundesregierung 708 Mill. Euro zusätzlich vorgesehen. Diese Ausgaben zählen ebenso wie jene für die Schienennetze der Eisenbahnen zwar zur Infrastruktur, sie werden aber beide als Finanzhilfen klassifiziert, weil eine Finanzierung durch die unmittelbaren Nutzer statt über die anonymen Steuerzahler möglich wäre. Überraschen mag, dass unter den Subventionen kaum etwas mit unmittelbarem Bezug zur Integration von Flüchtlingen auftaucht. Die einzige aufgestockte Position, die mit dieser Aufgabe in Verbindung stehen kann, sind 500 Mill. Euro, die der Bund zusätzlich an die Länder zahlt, nachdem er im Jahr 2006 aus der sozialen Wohnraumförderung ausgestiegen ist. Ansonsten werden Leistungen zur Integration von Flüchtlingen eher aus den Sozialbudgets bestritten oder finden sich in Titeln für Bauinvestitionen und bei Mehrausgaben für Personal.

Halten wir fest: Der exorbitante Anstieg der Bundesfinanzhilfen im Jahr 2016 hat kaum etwas mit dem Zustrom an Flüchtlingen zu tun. Vielmehr sitzt das Geld besonders locker, weil die Steuerquellen konjunkturbedingt reichlich sprudeln und weil der Staat gigantische Zinsersparnisse zu Lasten der Sparer für sich verbuchen kann. Für das Jahr 2017 ist mit einer Fortsetzung dieses ultralockeren Kurses zu rechnen, denn die Bundestagswahlen werden ein Anlass sein, zusätzliche Ausgaben und Steuerermäßigungen zu beschließen. Es ist freilich ungewiss, wie lange der Aufschwung anhalten und wann eine Zinswende einsetzen wird. Auf mittlere Sicht droht den öffentlichen Haushalten ohnehin aus demographischen Gründen das Geld auszugehen. Statt Vorsorge zu treffen für schlechtere Zeiten, die absehbar sind, verteilen die politisch Verantwortlichen Staatsgeschenke, weil sie glauben, dadurch ihre Wahlchancen zu verbessern.

Subventionen verursachen Opportunitätskosten

Für die meisten Subventionen gibt es im Übrigen – für sich betrachtet – einleuchtende Argumente. In problematischem Licht erscheinen sie allerdings, wenn man ihre schädliche Anreizwirkungen beim Zahler wie beim Begünstigten sowie die Opportunitätskosten in den Blick rückt. So werden nicht nur die Steuerzahler demotiviert, die die Mittel für die Subventionen aufbringen müssen. Auch verführen staatliche Vergünstigungen die Empfänger dazu, private Anstrengungen, um im Wettbewerb zu überleben, zu lockern oder gar zu unterlassen. Stattdessen halten sie bequem die Hand auf und entfalten Initiativen, sich durch „Rentseeking“ und Lobbyaktivitäten zu bereichern. Neben diesen negativen Wachstumswirkungen kommt es zu Allokationsverzerrungen: Die geförderten Branchen bieten gesamtwirtschaftlich zu viel, die diskriminierten zu wenig an, die verloren gegangenen Nutzen in den belasteten Produktionsrichtungen sind also höher als die direkten Nutzen in den geförderten.

Ferner gilt auch für die Politik das Diktat der Knappheit: Mittel, die in der Subventionspolitik gebunden sind, stehen für alternative – und eventuell bessere – Verwendungen nicht zur Verfügung. An drängenden Problemen mangelt es derzeit nicht: Die Straßen, Brücken und Kanäle sind marode, es muss vermehrt in die Ausbildung investiert werden, die Flüchtlinge müssen integriert werden, die Bürger fühlen sich nicht mehr sicher. Diese Notstände werfen die zwingende Frage auf, ob sich Deutschland ein Subventionsvolumen in Höhe von 168,7 Mrd. Euro weiter leisten sollte und kann. Auch wenn die umfassende Dokumentation der Subventionen in der weiten Kieler Definition nicht notwendigerweise bedeutet, dass all diese Leistungen von "100 auf null“ heruntergefahren werden müssten, wird man in Zukunft an Kürzungen nicht vorbeikommen. Ein kritischer Blick auf die Subventionen kann helfen, künftig drohende Finanzierungsengpässe zu vermeiden. Wenn dem Staat der zahlende Nachwuchs ausgeht und der Wirtschaft die Leistungsträger fehlen, dann wird wohl kein Weg mehr daran vorbei führen, Subventionskürzungen salonfähig zu machen – und zwar nicht nur als staatliches Finanzierungspotenzial, sondern auch als Instrument, um das nachlassende Wirtschaftswachstum zu beflügeln.

Zum kompletten Kieler Subventionsbericht 2015/2016: www.ifw-kiel.de/pub/wipo/volumes/wipo_9.pdf

(Geänderte Fassung eines Gastkommentars, der am 6. Februar 2017 in „Wirtschaftliche Freiheit – Das ordnungspolitische Journal“ erschienen ist.)

In der Reihe Kiel Focus veröffentlicht das Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autorinnen und Autoren alleine verantwortlich zeichnen. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Instituts für Weltwirtschaft wider.