Wirtschaftspolitischer Beitrag

Pro und Contra der staatlichen Förderung der Elektromobilität

Kiel Focus

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Als Reaktion auf den Dieselskandal und steigende Treibhausgasemissionen im Verkehrssektor wird der Ruf nach der Elektromobilität lauter, begleitet von der Diskussion ob Deutschland oder die EU wie China stärker in den Markt eingreifen und die Zulassung von Elektrofahrzeugen sowie die Herstellung von (sekundären) Batterien intensiver fördern sollte. Durch eine Ausweitung der staatlichen Förderung der Elektromobilität erhofft man sich insbesondere einen Beitrag zur langfristigen Dekarbonisierung des Verkehrssektors. Bei genauerer Betrachtung gibt es allerdings an vielen Stellen Wechsel- und potentielle Nebenwirkungen, die ebenfalls zu berücksichtigen sind und entsprechend pro- und contra Argumente einer stärkeren Förderung stützen. Ex-ante lässt sich daher nicht abschließend beurteilen ob eine solche Maßnahme volkwirtschaftlich richtig oder falsch ist. Das Ergebnis wird nur ex-post empirisch zu beurteilen sein.

Verbesserung der Luftqualität

Unbestritten reduziert Elektromobilität die lokale Schadstoff- und Lärmbelastung. So fallen Stickoxidemissionen vollständig weg und die Feinstaubemissionen werden auf Brems- und Reifabriebemissionen reduziert. Allerdings kommt es zu einer Verlagerung der Umweltschäden, die bei der Gewinnung des notwendigen Neodyms anfallen und in den Abbauländern einer besseren Regulierung bedürfen.

Klimaschutz

Viele sehen in der Elektromobilität DEN Weg den Verkehrssektor ohne weitreichende und schmerzhafte Verhaltens- oder Strukturänderung zu dekarbonisieren. Allerdings fallen nach Schätzungen des schwedischen Umweltinstituts IVL bei der Herstellung 150 bis 200 kg CO2 pro kWh (sekundäre) Batteriekapazität an und entsprechend startet ein Elektroauto mit einem viel größeren CO2-Rucksack als Pkws mit herkömmlichen Verbrennungsmotoren. Je nachdem welcher Anteil erneuerbarer Energien im Strommix zugrunde gelegt wird und wieviel der jeweilige Vergleichs-Pkw mit Benzin- oder Dieselmotor verbraucht, spart ein Elektroauto erst nach 200.000 km Fahrleistung tatsächlich CO2 ein. Da aber Elektrizitätsemissionen Teil des europäischen Emissionshandelssystems sind, braucht man mit der Ladung der Batterien verbundenen CO2-Emissionen nicht zu berücksichtigen, da die Gesamtmenge der CO2-Emissionen innerhalb des Handelssystems gedeckelt ist. Sind ebenfalls die CO2-Emissionen aus der Batterieherstellung im Rahmen des europäischen Emissionshandelssystems angefallen, kommt es bereits ab dem ersten Kilometer zu CO2-Einsparungen—wenn ein Antrieb basierend auf fossilen Brennstoffen ersetzt wird. Diese sind nämlich nicht Teil des europäischen Handelssystems. Werden die Batterien allerdings außerhalb des europäischen Emissionshandelssystems hergestellt, verbessert sich zwar ebenfalls zweifelsfrei die europäische CO2-Bilanz, aber eben kaum die globale CO2-Bilanz. Nach einer Studie des Clean Energy Manufacturing Analysis Center betrug der Anteil der europäischen Produktion bei den Lithium-Ionen Akkus weniger als 6 Prozent im Jahr 2014. Diese Überlegungen zeigen, dass man durch einen Ausbau der Elektromobilität in Deutschland und Europa kurz- bis mittelfristig keinen wirklichen Beitrag zum globalen Klimaschutz erwarten kann. Sie zeigen aber auch, dass eine Aufnahme eines zusätzlichen politischen Steuerelements, wie eben eine Förderung von Elektromobilität, in einen bestehenden Instrumentenmix mit zahlreichen Wechselwirkungen verbunden ist. So würde eine umfassende Bewertung auch erfordern, dass man berücksichtigt, wie energieintensive Herstellung von (sekundär) Batterien bei der EU-ETS Zertifikatevergabe bedacht werden und welche Preiseffekte sich innerhalb des EU-ETS und auf dem Strommarkt ergeben würden. Bei letzterem gebe es zu bedenken, dass sich Hersteller von Batterien und Nutzer von Elektromobilität mit unterschiedlichen Sätzen an der Finanzierung erneuerbarer Energien beteiligen. Versucht man dann noch, die internationalen Rückkopplungen einer solchen global-nicht koordinierten (nachfrageseitigen) Maßnahme zu berücksichtigen, wird offensichtlich, dass sich ex-ante die Wirkungen einer Förderung von Elektromobilität nur schwer vollständig abschätzen lassen.

Zumindest kann man aus technischer Sicht aber beurteilen, dass sich die Umwelt- und Klimabilanz verbessert, wenn man von dem Anspruch der Langstreckentauglichkeit abweicht. Etwa 81 Prozent der Personenfahrten entfallen auf die Entfernungsklasse 0 bis 10 km und lassen sich mit kleineren Akkus (insbesondere wenn in der Stadt oder auf der Arbeit Lademöglichkeiten gegeben sind) bewältigen. Dabei stellt sich dann aber die Frage, ob der Elektroantrieb im Zweit- oder Drittwagen tatsächlich einen Benziner oder Diesel ersetzt, oder nicht vielmehr öffentlichen Nahverkehr oder eben das Fahrrad. Laut einer Studie von Bjart Holtsmark (Statistics Norway) und Anders Sknohoft (Universität Trondheim) hat in Norwegen bei Personen nach Anschaffung eines Elektrofahrzeuges der Anteil der Fahrten zur Arbeit im ÖPNV von 23 auf 4 Prozent abgenommen. Dies erklärt sich zwar zum großen Teil mit der speziellen Förderstruktur für Elektroautos in Norwegen, die in den Innenstädten kostenlos parken und von der Stadtmaut ausgenommen sind, zeigt aber ein grundsätzliches Problem bei den Verkehrsemissionen: Emissionsreduktionen und Effizienzgewinne werden durch zunehmendes Verkehrsaufkommen und verändertes Nutzungsverhalten abgeschwächt.

Dies zeigt sich insbesondere bei den CO2-Emissionen. Während bei den Lkws (Pkws) die spezifischen Emissionen seit den 90ziger Jahren um etwa 31 (13) Prozent gesunken sind, stiegen die Emissionen im Vergleich zu 1990 um etwa 28 (14 Prozent) (Eurostat). Der Güterverkehr (Personenverkehr) auf der Straße stieg nämlich bis 2015 (relativ zu 1995) um etwa 34 (38) Prozent. Allerdings handelt es sich dabei nicht um einen monotonen Trend, im Vergleich zum Jahr 2007 wurden zwar ebenfalls nicht die Effizienzgewinne in Emissionsrückgänge umsetzt, allerdings kam es immerhin zu einer Reduktion der CO2-Emissionen von etwa 9 Prozent bei den Lkws und 7 Prozent bei den Pkws. (Die verkehrsbezogenen Stickoxid und Feinstaubemissionen gingen auf EU 28 Ebene zwischen 2005 und 2015 sogar um etwa 40 Prozent zurück.) Dass es nicht zu stärkeren Einsparungen kommt, liegt aber eben unter anderem am veränderten Nutzungsverhalten. Laut dem Umweltbundesamt lagen in 2015 die durchschnittlichen CO2 Emissionen bei den neuzugelassenen Pkws sowohl bei den Benziner als auch Dieseln in etwa bei 129g CO2/km—trotzt der höheren Effizienz von Dieselantrieben im Vergleich zum Benziner. Der Grund liegt in dem höheren Gewicht sowie der stärkeren Motorisierung der Dieselfahrzeuge im Vergleich zu den Benzinern. Solche Rebound-Effekte können auch bei einer expliziten Förderung von Elektromobilität eintreten, insbesondere dann, wenn gleichzeitig die Schadstoffgrenzen für Städte noch weiter abgesenkt werden.

Trotzdem gehört nicht viel Phantasie dazu, sich vorzustellen, dass elektronisch angetriebene Fahrzeuge (Fahrräder, Roller, Pkws, innerstädtischer Kleinlastwagen, Fähren, usw.) in einer zukünftig zunehmend dezentralen und smarten basierenden Elektrizitätsinfrastruktur eine wichtige Rolle einnehmen: als klimafreundliches Fortbewegungsmittel aber auch als Beitrag zur Netzstabilität, wenn sie zu Zeiten hoher Verfügbarkeit geladen werden und auch als Stromspeicher fungieren. Legt man die Ausbaupläne für erneuerbare Energien zu Grunde, würde sowohl Herstellung als auch Betrieb weitestgehend frei von CO2-Emissionen erfolgen, so dass dann ein wichtiger Beitrag zum Klimaschutz geleistet werden könnte.

Technologieförderung

Staatliche Förderung kann Lern- und Suchkosten der Industrie abfedern und die nötige Investitionssicherheit gewährleisten, um den Ausbau neuer Technologien zu beschleunigen oder gar erst möglich zu machen. Bei den erneuerbaren Energien dürfte staatliches Handeln zu einer schnelleren Technikdiffusion in den Bereichen Solar und Wind geführt haben. Etwas wovon sowohl andere Staaten aber eben auch der Klimaschutz profitieren. Was Elektromobilität betrifft, so sind insbesondere die Investitionen in die notwendige Ladeinfrastruktur sowohl kapitalintensiv als auch risikoreich und werden daher kaum von risikoaversen privaten Investoren getätigt. Der Staat als risikoneutraler Investor kann daher unterstützen und eine ausgewogenere Entwicklung der verschiedenen Antriebstechnologien forcieren. Die mit einer solchen Technologieentwicklung verbundenen Ausstrahlungseffekte würden wie bei den erneuerbaren Energien nicht nur anderen Industrieländern zu Gute kommen, sondern auch Entwicklungsländern. Gerade dort ließe sich eine dezentrale elektrische Ladeinfrastruktur bei reichlich vorhandener solarer Einstrahlung einfacher einrichten, als ein ausgebautes Tankstellen- und Lieferantennetz für fossile Brennstoffe und in Kombination mit den niedrigen Reichweite­anforderungen ein erheblicher Beitrag zu Mobilität und Entwicklung erzielen. Berücksichtig man insbesondere die oben bereits angesprochenen geringen Effekte auf die globalen CO2-Emissionen als Folge internationaler Preiseffekte und Rückkopplungen, läge der tatsächliche Beitrag zum Klimaschutz durch eine Förderung der Elektromobilität möglicherweise in einer schnelleren Technologieentwicklung und –diffusion, anstatt in einer unmittelbaren Absenkung der europäischen CO2-Emissionen.

Industriepolitik

Befürworter einer staatlichen Förderung der Elektromobilität sehen durch den erhofften steigenden Absatz von Elektrofahrzeugen in Deutschland eine Chance die nationale Industrie im internationalen Wettbewerb in eine bessere Position zu bringen. Hier sei zum einen angemerkt, dass die deutschen Hersteller einen Großteil ihres Geschäfts im Ausland tätigen und deswegen die Marktbedingungen im Ausland eine vielleicht bedeutendere Rolle für den Erfolg deutscher Unternehmen spielen. Zudem können ausländische Hersteller aus guten Gründen von einer staatlichen Förderung im Inland nicht ausgeschlossen werden. Setzt eventuell bereits die chinesische Elektroquote für heimische Anbieter hinreichend starke Anreize sich durch entsprechende Entwicklung von Elektrofahrzeugen auf diesem wichtigen Absatzmarkt zu behaupten? Für Quereinsteiger wie die Post zumindest, scheinen existierende Anreize sowie das Technologiepotential bereits auszureichen, um eigene Elektrofahrzeuge zu entwickeln. Deutschland lag laut dem Elektromobilitätsindex, der von der Forschungsgesellschaft Kraftfahrtwesen Aachen und Roland Berger berechnet wird, in der Kategorie Technologie lange auf Platz 1 und wurde erst in diesem Sommer knapp von Frankreich auf den zweiten Platz verdrängt (und belegt im Gesamtranking Platz 3 hinter China und den USA). Die Bewertung in der Kategorie Technologie berücksichtigt ebenfalls nationale Maßnahmen zur Forschungsförderung. Die Entwicklung der Elektromobilität ist dabei nicht nur von Quereinsteigern wie der Deutschen Post oder Startups geprägt, sondern ist bei deutschen Herstellern auch besser als ihr Ruf. Dabei hebt sich insbesondere BMW ab, liegt in seinen Absatzzahlen nahe bei Tesla und etabliert neue Transparenzstandards im Hinblick auf Emissionen im gesamten Produktzyklus. Scheinbar setzen die existierenden Förderbedingungen bereits deutliche Anreize und ein Nachklapp der Förderung aus industriepolitischen Erwägungen erscheint daher abwegig.

Darüber hinaus stellt sich die Frage, was genau gefördert werden soll. Auch wenn man argumentieren kann, dass sich die eher kapitalintensive Elektromobilität möglicherweise ohne staatliche Eingriffe zu langsam entwickelt, bedeutet im Umkehrschluss eine gezielte Förderung dieser Technologie implizit eine Benachteiligung anderer alternativer Antriebstechnologien. Da aber noch nicht hinreichend klar ist, ob nicht beispielsweise Brennstoffzellenfahrzeuge eine äquivalente oder sogar bessere Alternative sind oder es auch andere Antriebstechniken oder Mobilitätsformen gibt, von denen wir noch gar nichts wissen, kann eine starke Förderung der Elektromobilität auch zu ineffizienten technologischen Entwicklungen führen. Instrumente wie die Elektroquote, Prämien oder die KfZ-Steuerbefreiung fördern zudem den Erwerb von Elektrofahrzeugen und nicht deren Nutzung. Das ist der Grund warum viele Ökonomen technologieneutrale Anreize für klimafreundliche Mobilität bevorzugen, die gleichzeitig auch Anreize für ein verändertes Mobilitätsverhalten beinhalten.

Was ist zu tun? Und was nicht?

Angesichts der aufgeworfenen Fragen sollte ganz oben auf der Agenda nicht die Förderung von Elektromobilität stehen, sondern die Anwendung technologieneutraler, effizienter Klimaschutzinstrumente. In allererster Linie ergibt sich diese durch eine konsequente Bepreisung von Emissionen etwa indem fossile Kraftstoffe und damit der Verkehrssektor Teil des europäischen Emissionshandelssystems werden oder alternativ systematisch bezüglich ihres Kohlenstoffgehalts besteuert werden. Dadurch erhalten emissionsarme oder –freie Antriebe automatisch einen Vorteil – ohne sich auf eine bestimmte Technologie festzulegen. Da die Mineralöl- und Energiesteuer seit 2003 unverändert und damit real gesunken ist, ist für eine Steueranpassung durchaus Raum. Auch bereits etwa eine Indexierung der Mineralölsteuer anhand der allgemeinen Verbrauchspreise wäre daher ein möglicher Schritt, Anreize für die Reduktion der Verkehrsemissionen zu setzen. Fairerweise muss man anmerken, dass eine solche Indexierung dann auch auf andere Energiesteuern und damit die Stromsteuer angewandt werden sollte. Außerdem muss man berücksichtigen, dass wenn man die Energiesteuer nur im Hinblick auf ihre externen Klimakosten interpretiert, eine anvisierte Angleichung der Energiesteuer an die CO2-Preise im EU ETS eine deutliche Absenkung eben dieser Steuer nach sich ziehen würde. Das Beispiel der Niederlande zeigt aber, dass die Energiesteuer durchaus eine deutliche Lenkungswirkung hat. Dort hat eine konsequente Besteuerung am CO2-Gehalt (und damit einer gleichmäßigen Behandlung von Benzin und Diesel) deutliche Anreize für den Kauf von leichteren und verbrauchsarmen Fahrzeugen gesetzt.

Da trotz aller Unsicherheit vermutet werden kann, dass die Elektromobilität in einem nachhaltigen Verkehrssystem eine Rolle spielen wird und ex-ante schwer zu sagen ist, welche der verschiedenen Aspekte überwiegen, spricht einiges für eine zusätzliche Technologieförderung der Elektromobilität. Ein EU-Instrument in dem Zusammenhang ist die Regulierung der durchschnittlichen CO2-Flottenemissionen durch herstellerspezifische Grenzwerte (die über die Zeit absinken). Die Grenzwerte sind herstellerspezifisch, weil nicht alle Hersteller alle Segmente des Marktes gleichmäßig abdecken und auch die Hersteller von Kleinwagen Effizienzgewinne erzielen sollen. Allerdings ist diese Form der Technologieförderung fragwürdig. Sie beeinflusst die Produktpalette von Herstellern und begünstigt daher ineffiziente Allokationen innerhalb eines Konzerns. Außerdem untergräbt sie Anreize, leichtere Fahrzeuge zu bauen. Dieses Instrument auch noch mit der Förderung der Elektromobilität zu verknüpfen macht es noch schlimmer. Die Aufnahme von Elektromobilen wirkt sich besonders stark auf den durchschnittlichen Flottenverbrauch aus, da diese Fahrzeuge als Null-Emissionsfahrzeuge gewertet werden. Zwar ist die Vergabe von „supercredits“, die es erlauben ein Elektrofahrzeug mehr als einmal beim Flottenverbrauch anzurechnen, derzeit ausgelaufen, allerdings wird dieses Element ab 2020 (wenn auch gedeckelt) wieder eingeführt. Ob diese Anreize dazu beitragen, Elektrofahrzeuge zu bauen, wie sie sich der Kunde wünscht, bleibt fragwürdig. Außerdem lässt diese Regelung unberücksichtigt, dass die Emissionen bei von Verbrennungsmotoren betriebenen Fahrzeugen eben beim Fahren entstehen, und daher sollten diese verbrauchsbezogenen externen Effekte auch über den Kraftstoffpreis internalisiert werden. Eine Förderung über die Kfz-Steuer und über Kaufprämien, die wie derzeit nicht an den CO2 Emissionen ausgerichtet ist, ist auch angesichts des hohen Energieaufwands bei der Herstellung von Batterien nicht sehr zielgerichtet. Wie erwähnt ist nicht der Erwerb eines Elektrofahrzeugs förderungswürdig, sondern deren Nutzung relativ zu Verbrennungsmotoren. Wenn Technologieförderung, dann ist es vor allem sinnvoll die Ladeinfrastruktur und allgemein Forschung und Entwicklung zu neuen Antriebstechnologien sowie Mobilitätskonzepten zu fördern. Die kursierenden Pläne der EU, 800 Millionen Euro zur Verfügung zu stellen, um Ladepunkte auszubauen und 200 Millionen Euro in die Entwicklung der Batterietechnik zu investieren sind also durchaus zu begrüßen.

Alles in allem: auch wenn Elektromobilität nicht das Ei des Kolumbus für die Dekarbonisierung des Verkehrssektor ist und unklar ist, wie groß deren Rolle sinnvoller Weise sein sollte  – es spricht auch einiges dafür, ihr durch eine gut durchdachte Technologieförderung eine Chance zu geben. Wer nur reflexartig jegliche Förderung ablehnt, macht es sich zu einfach. Wer meint, alleine mit einer Förderung der Elektromobilität sei es getan, aber auch.

In der Reihe Kiel Focus veröffentlicht das Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autorinnen und Autoren alleine verantwortlich zeichnen. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Instituts für Weltwirtschaft wider.