Argentinien erneut am Rande des Abgrunds

Die unbestrittenen Erfolge Argentiniens bei der Fußballweltmeisterschaft können nicht darüber hinwegtäuschen, dass der Vizeweltmeister dreizehn Jahre nach der größten staatlichen Insolvenz der Wirtschaftsgeschichte erneut am Rande des Abgrunds steht. Anders als in vielen anderen Schwellen- und Entwicklungsländern hat nicht die von der Fed angekündigte Wende in der Zinspolitik der Vereinigten Staaten die jüngste Flucht aus dem Peso motiviert. Die vielfachen Verfehlungen der argentinischen Wirtschaftspolitik seit 2001/2002 scheinen hier am Werk zu sein: Seit Jahren hat das Land eine zweistellige Inflationsrate, die derzeit inoffiziell auf 40 Prozent geschätzt wird, und die Devisenreserven sinken seit 2012 rapide. Trotz erheblicher Einfuhrrestriktionen erwirtschaftete das Land zuletzt den niedrigsten Exportüberschuss seit 2001 – und das bei anhaltend hohem Sojapreis auf dem Weltmarkt. Hinzu gesellt sich seit mehreren Monaten eine notorisch schwache Konjunktur. Die verschleppte Neuordnung der Auslandsschulden schwebt wie ein Damoklesschwert über dem Land, das seit der Krise aus den globalen Kapitalmärkten weitgehend ausgeschlossen ist. Was ist (wieder einmal) schief gelaufen?

Argentinien zählt zu den Staaten Lateinamerikas, die in den 1980er Jahren schmerzhafte Erfahrungen mit der Hyperinflation gesammelt haben. Die Einführung eines Währungsrats („currency board“) im April 1991 mit einem festen Dollarwechselkurs von 1:1 schien zunächst eine Wasserscheide in der argenti­nischen Währungs- und Geldpolitik darzustellen, die durch eine wiederholte Zerrüttung der Währung gekennzeichnet war. Zur monetären Stabilität trat die Liberalisierung des Waren- und Kapitalverkehrs, Staatsunternehmen wurden privatisiert und Märkte dereguliert. Sogar die Rentenversicherung wurde teilweise privatisiert. Auf den internationalen Kapitalmärkten galt Argentinien nach Ansicht des Internationalen Währungsfonds (IWF) als Musterschüler. Jedoch blieb der ansonsten recht positiven Entwicklung die Nachhaltigkeit verwehrt: Kapital floss bereits Mitte der 1990er Jahre ab, als der Wechselkurs nur mit Hilfe von IWF-Krediten gegen Spekulationsattacken verteidigt werden konnte. Die damalige Minikrise offenbarte bereits, dass hinter der Musterschülerfassade die Staatsausgaben kräftig gestiegen und die Auslandsschulden in neue Höhen vorgedrungen waren.

Die Konjunktur rutschte danach in eine Rezession, die von 1999 bis Anfang 2003 anhielt. Das internationale Umfeld hatte sich im Zuge der Finanzkrisen in Asien und Russland spürbar verändert. Der Kapitalabfluss beschleunigte sich und – viel gravierender – der Zufluss privater Mittel blieb aus: Das Land konnte die Konvertibilität des Peso nicht mehr garantieren, das Länderrisiko stieg steil an und der IWF verweigerte im Dezember 2001 die Auszahlung einer Kredittranche. Die Krise nahm ihren Lauf. Die Regierung musste zurücktreten, und mehreren kommissarischen Regierungen fiel die undankbare Aufgabe zu, noch zum Jahreswechsel 2001/2002 den Schuldendienst einzustellen und im Januar 2002 den Peso freizugeben bzw. abzuwerten. Der Wechselkurs schnellte von einem auf fast vier Peso je Dollar herauf, was einer Vervierfachung der in Peso ausgedrückten Dollarschulden des Staates und der Wirtschaft entsprach, und zwang die bis dahin relativ offene Volkswirtschaft in die Knie.

Argentinien 2014: Zurück zu 2001/2002? Das Land erholte sich nach der Zahlungsunfähigkeit zunächst sehr schnell aufgrund einer überaus kräftigen Nachfrage nach landwirtschaftlichen Produkten (vor allem Soja und Sojaderivaten) aus Asien. Die Handels- und Leistungsbilanzüberschüsse ließen den Devisenbestand bis 2011 auf über 50 Mrd. US-Dollar anschwellen. Die Regierung nutzte den Aufschwung und erhöhte die Subventionen und Sozialausgaben. Um zusätzliche Staatseinnahmen zu generieren, belastete sie ausgerechnet die international wettbewerbsfähige Landwirtschaft mit hohen Exportsteuern und schränkte zudem im Geist der längst gescheiterten Importsubstitutionspolitik die Einfuhren drastisch ein. Als die Staatsausgaben schließlich schneller als die ‑einnahmen wuchsen, wurden die Exportsteuern weiter erhöht, die private Rentenversicherung verstaatlicht und eine akkommodierende Geldpolitik zur Norm. Dem aufkommenden Inflationsdruck begegnete die Regierung mit Preiskontrollen, einer Manipulation der offiziellen Statistiken und psychologischen Kampagnen gegen vermeintliche Preistreiber – ohne Erfolg.

Nun steht Argentinien im Juli 2014 erneut vor einer möglichen Insolvenz. Das Land hatte 2005 und 2010 einem Teil seiner Gläubiger einen ungewöhnlich hohen Kapital- und Zinsschnitt zugemutet, den ca. 92 Prozent der Anleger (überwiegend Kleinsparer, darunter viele Rentner) mangels alternativer Optionen zähneknirschend akzeptierten. Seitdem hat Argentinien die neuen Anleihen stets pünktlich bedient. Verhandlungen mit den verbleibenden 8 Prozent der Anleger hat die Regierung bis Ende Juni 2014 abgelehnt, weshalb diese den Rechtsweg gewählt haben, zuletzt im Bundesstaat New York, dessen Recht für die fraglichen Dollaranleihen maßgeblich ist. Ein Bezirksrichter verurteilte Argentinien bereits 2012 dazu, Zahlungen an die klagenden Hedge Fonds zu tätigen. Am 16. Juni 2014 entschied das zuständige Gericht zudem, dass Zahlungen an die 92 Prozent der Gläubiger nur dann zulässig seien, wenn auch die Kläger ihr Geld erhielten. Dieser Richterspruch, der vom Obersten Gericht der Vereinigten Staaten bestätigt wurde, hat Argentinien gezwungen, sich endlich an den Verhandlungstisch zu setzen und sich an einem Mediationsverfahren zu beteiligen, das bis zum 30. Juli 2014 eine für alle Seiten akzeptable Lösung herbeiführen soll.

Der Umgang Argentiniens mit einem Teil seiner Gläubiger zeigt zwei Aspekte, die Aufmerksamkeit verdienen: Erstens scheint es sinnvoll zu sein, bei der Wahl des Rechtsrahmens für auf Fremdwährung lautende Anleihen auf das Kleingedruckte zu achten. So wird etwa im britischen Recht über eine Collective Action Clause (CAC) eine mögliche Spaltung der Gläubiger im Falle einer Umschuldung weitestgehend verhindert. Dadurch, dass ein Teil der argentinischen Anleihen aus den 1990er Jahren nach amerikanischem Recht begeben wurden, das die CAC damals nicht kannte, hat sich das Land durch eine kleine Gruppe von Anlegern (8 Prozent), die die Umschuldung nicht angenommen haben, erpressbar gemacht, wie die rechtlichen Auseinandersetzungen dieser Tage unmissverständlich ans Licht gebracht haben. Zweitens handelt es sich bei den Anleihen im Besitz der Hedge Fonds um Papiere, die enttäuschte Anleger auf dem Sekundärmarkt mit einem erheblichen Abschlag veräußert haben. Warum ist Argentinien den Hedge Fonds damals nicht zuvorgekommen und hat die Anleihen zu einem Spottpreis zurückgekauft? Das Land hätte so seine Schulden verringern und die gegenwärtig missliche Lage vermeiden können.

Aus dieser Erfahrung ist die Lehre zu ziehen: Staatsanleihen, die auf dem Weltmarkt gehandelt werden, sollten in Zukunft nach klaren, einheitlichen Regeln gestaltet werden, zu denen auch ein Insolvenzvölkerrecht für Staaten zählt. Ein solches globales öffentliches Gut müsste von einer internationalen Fachagentur in die Praxis umgesetzt und weltweit durchgesetzt werden. Erste Entwürfe dafür liegen seit der Argentinienkrise beim IWF vor; es ist an der Zeit, das Thema bei den Vereinten Nationen zu einem Beschluss reifen zu lassen. Eine weitere Lehre bezieht sich auf die Qualität der amtlichen Statistiken. Die Ergebnisse der Wirtschaftspolitik müssen verlässlich gemessen und interpretiert werden können, damit die Akteure auf dem Kapitalmarkt die Qualität ihrer Entscheidungen laufend überprüfen und verbessern können. Wie geht es weiter? Argentiniens Staatsschulden in Fremd- und einheimischer Währung müssen weiter bedient werden; bis Ende 2014 werden nach inoffiziellen Angaben Zahlungen von bis zu 8 Mrd. US-Dollar fällig. Die nächsten Jahre (2015, 2016) erfordern einen Schuldendienst von jährlich über 20 Mrd. US-Dollar. Hohe Exportüberschüsse können zwar einen wichtigen Beitrag zur Aufstockung der Devisenreserven leisten. Um die Liquidität des argentinischen Staates nachhaltig zu gewährleisten, wird man jedoch auf Ausgabenkürzungen, Steuererhöhungen und Kapitalzuflüsse kaum verzichten können. Argentinien hat große Anstrengungen unternommen, um zum globalen Kapitalmarkt zurückzukehren. So wurden Vereinbarungen mit dem Pariser Club und dem spanischen Unternehmen Repsol über eine Rückzahlung der Schulden getroffen. Auch ist das Land im Streitschlichtungsmechanismus der Weltbank den Klägern entgegengekommen. Als einzige offene Flanke bleiben die 8 Prozent der Gläubiger von Dollaranleihen, die der Umschuldung fern geblieben sind. Argentinien hat jetzt bis Ende Juli 2014 Zeit gewonnen, um zu einer gütlichen Einigung mit diesen Gläubigern zu gelangen, und zwar mit dem Ziel, eine Wiederaufnahme der Kapitalzuflüsse zu ermöglichen. Verpasst es diese Chance, wird es eine erneute Zahlungsunfähigkeit mit verheerenden Folgen für die Bevölkerung kaum mehr abwenden können.