Portugal ein zweites Griechenland?

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Der Blick auf die aktuelle Entwicklung in Portugal verheißt nichts Gutes: Das Land muss mittlerweile zweistellige Zinssätze für Staatsanleihen zahlen und weist eine Staatsschuldenquote jenseits der 100 Prozent-Marke auf. Die andauernde Schrumpfung des Sozialprodukts, eine in Richtung 15 Prozent wachsende Arbeitslosenquote und ein anhaltend hohes Leistungsbilanzdefizit signalisieren eine tiefe Wirtschaftskrise – Parallelen zum griechischen Niedergang drängen sich geradezu auf.

Der Blick auf die aktuelle Entwicklung in Portugal verheißt nichts Gutes: Das Land muss mittlerweile zweistellige Zinssätze für Staatsanleihen zahlen und weist eine Staatsschuldenquote jenseits der 100 Prozent-Marke auf. Die andauernde Schrumpfung des Sozialprodukts, eine in Richtung 15 Prozent wachsende Arbeitslosenquote und ein anhaltend hohes Leistungsbilanzdefizit signalisieren eine tiefe Wirtschaftskrise – Parallelen zum griechischen Niedergang drängen sich geradezu auf. Es verwundert nicht, dass Portugal fast schon als ein zweites Griechenland angesehen wird.

Doch entspricht diese Einschätzung den portugiesischen Realitäten? Ist Griechenland nicht länger ein singulärer Krisenfall in der Eurozone? Wir meinen, dass bei einer genaueren Analyse der Krise in Portugal wichtige Unterschiede zu Griechenland hervortreten. Portugal hat aufgrund seines realwirtschaftlichen Potenzials bessere Chancen als Griechenland, einen totalen Absturz zu vermeiden.

Krisenursachen

Portugal weist mittlerweile am Sekundärmarkt für langfristige Staatsanleihen Zinsen von über 15 Prozent auf. Aufgrund eines mit Griechenland vergleichbaren Haushaltsdefizits hat es an den Märkten einen so großen Vertrauensverlust erfahren, dass es zum Empfänger von Rettungszahlungen werden musste, um die Zahlungsunfähigkeit zu vermeiden. Wie konnte es soweit kommen?

In Portugal gab es keine exzessive Verschuldungspolitik mit großen Sprüngen wie in Griechenland. Hier wurde der Staat in einem schleichenden Prozess zum Schuldensünder, der sich immer weiter von den Haushalts- und Verschuldungskriterien des Maastricht-Vertrags entfernt hat. Im Zuge der Finanz- und Wirtschaftskrise wurde eine kritische Schwelle überschritten, hinter der die Kontrolle über die Staatsfinanzen verloren ging. Hinzu kommen eine traditionell hohe Verschuldung von privaten Haushalten und Unternehmen sowie eine vergleichsweise hohe Auslandsverschuldung der portugiesischen Geschäftsbanken, die das portugiesische Schuldengemälde abrunden.

Analysen zeigen, dass Portugal seine Schulden ohne große Überschüsse im Staatshaushalt kaum noch auf dem gegenwärtigen Niveau halten kann. Benötigt werden Haushaltsüberschüsse vor Zinszahlungen in einer Dimension von wahrscheinlich mehr als 10 Prozent des Sozialprodukts. Daher sind Sparmaßnahmen unvermeidbar. In diesem Zusammenhang dürfte es Portugals Vorteil sein, dass bislang ohne langwierige öffentliche Inszenierungen ein innenpolitischer Konsens über notwendige Einschnitte erreicht wurde, wodurch die bisherigen Rettungsmaßnahmen "geräuschloser" initiiert werden konnten. Auch ist Portugal von griechischen Schuldendimensionen, die fast das doppelte Ausmaß erreichen, noch deutlich entfernt. Sparmaßnahmen alleine sind jedoch nicht ausreichend: Es wird ein kräftiges Wirtschaftswachstum benötigt, das auf der Einnahmeseite des Staatshaushalts zu dem erforderlichen Primärüberschuss beiträgt und gleichzeitig auch den ramponierten Ruf des Standorts Portugals wiederherstellt.

Doch wie ist es in Portugal mit den realwirtschaftlichen Voraussetzungen für eine Rückkehr auf einen Pfad stetigen Wirtschaftswachstums bestellt? Jedenfalls scheint die portugiesische Ausgangsposition hoffnungsvoller als die Griechenlands.

Anders als in Griechenland bedarf es in Portugal keines Wechsels der Wachstumsphilosophie. Die portugiesische Wachstumsgeschichte der achtziger und frühen neunziger Jahre muss nach vielen verlorenen Jahren einen neuen Anfang finden. Der Rückblick auf die EU-Integration des Landes in den 80er Jahren zeigt, dass Portugal als harter Konkurrent um Produktionsstandorte in Europa startete. Es war geradezu ein „Angststandort“, an den aufgrund der portugiesischen Lohnkostenvorteile insbesondere arbeitsintensive Produk­tionen aus Westeuropa verlagert wurden. Portugal weist daher eine breitere industrielle Basis als Griechenland auf. Aber Portugal verpasste den Strukturwandel, der durch die Öffnung Mittel- und Osteuropas und die zunehmende Globalisierung der Märkte erforderlich wurde. Portugals Fokussierung auf arbeitsintensive Produktionen ist daher aufgrund der Billiglöhne in Osteuropa und Asien eher zum Nachteil geworden. Es wurde versäumt, den Standort für Produktionen attraktiv zu machen, die nicht nur auf billige Arbeitskräfte setzen, sondern vielmehr Fachkräfte für höherwertige, humankapitalintensive Produkte benötigen. In der Industrie fehlen Arbeitsplätzen mit hohen Anforderungen an das Humankapital, ebenso wie im Dienstleistungsbereich, wo Handel und Tourismus dominieren. Diese Unterlassungssünden wirken bis heute nach und können die gegenwärtige Krise in Portugal mit erklären.

Im Zuge der zunehmenden Fehlspezialisierung verschlechterte sich die internationale Wettbewerbsfähigkeit der portugiesischen Wirtschaft: Seit Mitte der 90er Jahre nahmen die Lohnstückkosten nicht nur in der Industrie, sondern auch in der Gesamtwirtschaft deutlich stärker zu als in anderen Volkswirtschaften Europas. Selbst der etwas schwächere Anstieg seit 2006 konnte den schleichenden Verlust an Wettbewerbsfähigkeit des Standorts Portugal nicht stoppen oder gar umkehren. Im Vergleich mit Griechenland war in Portugal zwar der Anstieg der Lohnstückkosten während der 2000er Jahren deutlich geringer und das portugiesische Lohnniveau erreichte nur 75 Prozent des griechischen. Im Vergleich zum großen Nachbarn Spanien betragen die portugiesischen Durchschnittslöhne sogar weniger als zwei Drittel. Nur sind diese Länder nicht die relevanten „Benchmarks“ für arbeitsintensive Produktionen. Dies sind vielmehr Länder in Osteuropa und Asien, gegenüber denen es schwerer fällt, preisliche Wettbewerbsvorteile zu erlangen. Zwar ist Portugal im EU-Vergleich eines der ärmeren Mitgliedsländer – nur osteuropäische EU-Länder weisen ein noch geringeres Pro-Kopf-Einkommen auf –, doch im globalen Lohnwettbewerb kann das Land mit Billiglohnstandorten nicht mithalten. Ein „Race to the Bottom“ kann Portugal nicht gewinnen.

So bleibt auch bei einer Steigerung der preislichen Wettbewerbsfähigkeit zweifelhaft, ob Portugal bei standardisierten arbeitsintensiven Gütern mit geringen Anforderungen an die Qualifikation der Beschäftigten im Preiswettbewerb mit Billiganbietern aus Schwellenländern mithalten könnte. Wettbewerbsvorteile wären für Portugal nur über eine höhere Produktivität und Qualitätssteigerungen zu erreichen. Anknüpfungspunkt dafür ist die in Teilen vorhandene Integration portugiesischer Produktionsstandorte in internationale Produktionsnetzwerke mit technologieintensiver Ausrichtung, wie etwa im Fahrzeugbau. Es ist ein Vorteil Portugals, dass es im Vergleich zu Griechenland über eine relativ breite industrielle Basis verfügt, die allerdings neue ausgerichtet werden muss.

Auch eine Lösung für das portugiesische Leistungsbilanzproblem ist nur über eine Steigerung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit bei handelbaren Gütern zu erreichen. Denn Portugals primäres Leistungsbilanzproblem liegt in einem zu hohen Handelsbilanzdefizit. Dieses wurde im Krisenjahr 2009 nur durch eine deutliche Schrumpfung der Importe zurückgeführt, nicht aber durch einen Anstieg des Exports. Erst am aktuellen Rand haben auch steigende Exporte wieder zum Defizitabbau beigetragen. Nur durch eine aktive Sanierung der Leistungsbilanz mit steigendem Außenhandelsvolumen kann Portugal wieder auf Wachstumskurs kommen, während Schrumpfung nichts anderes als Desintegration und Wachstumsverzicht bedeuten würde. Ohne eine höhere Intensität des Warenexports kann Portugal wenig von einem Aufschwung auf den Weltmärkten profitieren. Griechenlands Probleme sind allerdings auch in dieser Hinsicht größer: Seine Exportintensität ist gerade halb so hoch wie die Portugals.

Eine Entlastung für die Leistungsbilanz erfährt Portugal von einem Überschuss in der Dienstleistungsbilanz. Doch fehlt es bei den Dienstleistungen an der notwendigen Dynamik, um das Handelsbilanzdefizit ausgleichen zu können. Positiv ist zu vermerken, dass Portugal im Dienstleistungshandel nicht wie Griechenland nur Schwerpunkte bei Tourismus- und Transportdienstleistungen hat, sondern dass eine breitere Palette unternehmensbezogener Dienstleistungen hinzukommt. Dennoch ist das Wachstumspotenzial des Warenexports größer, so dass von den Dienstleistungen nur eine Entlastung, nicht aber die Lösung für das portugiesische Leistungsbilanzproblem erwartet werden kann.

Die Dynamik des portugiesischen Warenhandels könnte größer sein, wenn die Handelskontakte mit dynamisch wachsenden Volkswirtschaften, wie den BRIC-Staaten oder asiatischen und lateinamerikanischen Schwellenländern intensiviert würden. In dieser Hin­sicht unterscheidet sich Portugal insgesamt wenig von Griechenland, das ebenfalls große Defizite im Handel mit den Wachstumsregionen der Welt aufweist. Dafür aber ist in Portugal der Austausch mit den EU-15-Partnern wesentlich intensiver, auch wenn der traditionelle Nachbarschaftshandel auf der iberischen Halbinsel dieses Bild verzerrt.

Die Ursachenforschung für die strukturelle Krise Portugals wäre unvollständig, wenn nicht auch auf die wenig attraktiven Arbeitsmarktbedingungen hingewiesen würde: Die Arbeitsmarktregulierungen behindern einen nachhaltigen Beschäftigungsaufbau, der relativ geringe Abstand zwischen Sozialtransfers und Arbeitseinkommen bietet keine ausreichenden Arbeitsanreize. Die notwendige Höherqualifizierung der portugiesischen Arbeitnehmerschaft wird in zu geringem Maße gefördert. Hinzu kommt, dass die Lohnentwicklung der letzten Jahre nicht produktivitätsorientiert war, auch wenn das portugiesische Lohnniveau deutlich unter dem griechischen geblieben ist. Zwar ist Portugal anders als der große Nachbar Spanien bisher von einer Massenarbeitslosigkeit verschont geblieben, aber die mittlerweile im zweistelligen Bereich angekommene Arbeitslosenquote ist alarmierend und signalisiert dringenden Handlungsbedarf.

Vor dem Hintergrund eines verschlafenen Strukturwandels kann nicht verwundern, dass Portugal in den 2000er Jahren eines der Wachstumsschlusslichter der EU ohne jegliche Wachstumsphantasien war – im Kontrast zu so vielen anderen EU-Ländern. Dass es damit auch zu keinen Konsumexzessen oder Immobilienblasen kam, mag zwar aus heutiger Sicht ein Vorteil Portugals sein. Doch muss es wieder zu einem exportgeleiteten Wachstum kommen, damit der Stillstand am Standort Portugal überwunden wird. Die portugiesische Politik muss wieder an die Aufbruchsphase in den achtziger Jahren nach dem EU-Beitritt anknüpfen.

Notwendige Strukturreformen

Vordringliches Ziel aller Reformanstrengungen in Portugal muss die Wiederherstellung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit des Landes sein. Denn nur durch ein starkes Exportwachstum kann Portugal seine Schuldentragfähigkeit wieder zurückerlangen. Höchste Priorität auf der portugiesischen Reformagenda sollte daher die Förderung wettbewerbs­fähiger Beschäftigung haben.

Entscheidend für Portugal ist die Steigerung seiner Produktivität, was durch eine größere Flexibilität der Arbeitsverhältnisse erreicht werden kann. Reformen, die eine Lockerung des Kündigungsschutzes, verlängerte Arbeitszeiten und eine Streichung von Feiertagen umfassen, sind daher zielführend. Darüber hinaus wäre eine stärkere Dezentrali­sierung von Lohnverhandlungen beschäftigungsfördernd, wenn Lohnabschlüsse auf Unternehmensebene Produktivitätsunterschiede berücksichtigen. Auch die Kürzung von Mindestlöhnen, die sich als Einstellungshindernis erweisen, muss zu einem solchen Flexibilisierungspaket gehören.

Ein dermaßen flexibler Arbeitsmarkt wäre auch unverzichtbar für einen notwendigen Qualitätssprung in der portugiesischen Industrieproduktion. Denn portugiesische Unternehmen sind häufig nicht angemessen in Wachstumsbereichen der Industrie und des Dienstleistungssektors vertreten – stattdessen dominieren Niedrigproduktivitätsbereiche. Hier kann der Staat durch verbes­serte Rahmenbedingungen einen Wandel unterstützen: Investitionen in die Bildungs- und Ausbildungsstrukturen, eine breit angelegte Entbürokratisierungsoffensive sowie eine Vermarktung Portugals als "Qualitätsstandort" sind praktikable Handlungsoptionen. Es muss wieder wie in der Frühphase der portugiesischen EU-Integration um Investoren geworben werden – heute sind dies höherwertige Produktionsschritte in globalen industriellen Wertschöpfungsketten.

Ergänzend zu Verbesserungen im Bildungssystem kann die portugiesische Arbeitsmarktpolitik stärker aktivierend ausgerichtet werden: Eine Ausweitung von Qualifizierungsmaßnahmen würde ein Kernproblem der Arbeitsmarktkrise angehen – den zu geringen Ausbildungsstand von Jugendlichen und Langzeitarbeitslosen. Den Unternehmen würde ein Beitrag zu einer solchen Qualifizierungsoffensive erleichtert, wenn den Arbeitslosen staatlich finanzierte Qualifizierungsvoucher zur Verfügung stünden. Es wäre überlegenswert, solche Maßnahmen durch Einsparungen bei den Transferleistungen für Arbeitslose zu finanzieren und auf diese Weise nicht die Arbeitslosigkeit, sondern die Beschäftigungsfähigkeit zu fördern. Eine damit einhergehende Verringerung des Abstands zwischen Löhnen und Arbeitslosenunterstützung würde gleichzeitig die Anreize zur Beschäftigungsaufnahme erhöhen.

Weitere Produktivitätspotenziale kann die portugiesische Politik durch eine verstärkte Förderung des Wettbewerbs erschließen: In Portugal haben staatliches Engagement und staatliche Privilegien für einen kleinen Kreis Auserwählter bislang Märkte abgeschottet und damit einen effizienzfördernden Wettbewerb unterbunden. Daher sollten die Märkte generell für wettbewerbsstarke Anbieter geöffnet werden. Die geplanten Maßnahmen zur Markt­öffnung, Eindämmung des Staatseinflusses und Stärkung der Wettbewerbsbehörde gehen in die richtige Richtung. Auch vereinfachte Genehmigungsverfahren und kürzere Verwaltungs- und Rechtswege würden den Marktzutritt von Mitbewerbern erleichtern. Durch den Wegfall staatlicher Regulierungsaufgaben könnte zudem der Weg zu einem schlankeren Staat mit weniger Bediensteten geebnet werden.

Handlungsbedarf besteht schließlich auch bei der Rückführung des unmittelbaren Staatseinfluss auf das Wirtschaftsgeschehen in Portugal: Der Staat tritt immer noch als Unternehmer auf, eine Privatisierung staatlicher Unternehmen könnte einen Beitrag zur Steigerung der gesamtwirtschaftlichen Produktivität leisten. Es ist aber zweifelhaft, ob mit den bisherigen Privatisierungsplänen dieses Ziel zeitnah zu erreichen ist. Zögerlichkeiten bei der Privatisierung mit der gegenwärtig schlechten Aufnahmefähigkeit der Finanzmärkte zu begründen, setzt ein Wertsteigerungspotenzial von Staatsunternehmen voraus, das sehr fraglich erscheint. Auch die Vorstellung, dass der Staat vor einer Privatisierung erst einmal die Profitabilität seiner Unternehmen erhöhen sollte, ist nicht zielführend. Gerade dies ist die Aufgabe von privaten Unternehmern, da sich der Staat in der Vergangenheit nicht als der überlegene Wirtschaftslenker erwiesen hat.

Fazit

Die realwirtschaftliche Analyse zeigt, dass Portugal eine günstigere Ausgangsposition hat als Griechenland, um über eigene Anstrengungen seine Finanz- und Wirtschaftskrise, die im Kern eine Strukturkrise ist, zu überwinden. Es bedarf seitens der portugiesischen Politik allerdings entschiedener Deregulierungsanstrengungen und einer Konzentration der knappen staatlichen Mittel auf die unterschiedlichsten Bereiche der Humankapitalbildung, damit Portugal als Standort für höherwertige Produktionen an Attraktivität gewinnt. Sparen alleine wird nicht ausreichen. Der „Standort P“ muss für ausländische Investoren als Teil globaler und europäischer Wertschöpfungsketten wieder erste Wahl werden. Der portugiesische Staat muss durch die Deregulierung der Wirtschaft, unternehmerisches Handeln erleichtern und die Profitabilität von Investitionen in die Realwirtschaft erhöhen. Nur so entsteht eine Entwicklungsperspektive, die bei den einzelnen Bevölkerungsgruppen eine Akzeptanz für die unvermeidbaren Opfer eines strukturellen Neubeginns schaffen kann. Und es sollte in Erinnerung gerufen werden, dass eine Alternative zu den hier skizzierten Eckpfeilern portugiesischer Strukturreformen nicht erkennbar ist: Portugals Verschuldungsmöglichkeiten sind ausgeschöpft, Hilfen durch großzügige Transfers wirtschaftsstarker EU-Partner sind wenig realistisch.

So bleibt festzuhalten, dass es in Portugal anders als in Griechenland keiner völlig neuen Wachstumsphilosophie bedarf, sondern eine Rückbesinnung auf die einstmals offensive Standortpolitik erforderlich ist. Portugals Politik hat es in der Hand, das Entstehen eines zweiten Griechenlands zu verhindern. Eine geeignete „Benchmark“ für Portugals Reformprozess kann eine wettbewerbsstarke Volkswirtschaft wie die deutsche sein, die gegenwärtig Maßstäbe für Produktivität und globale Integration setzt.

(Auszüge aus einer ausführlichen Analyse Portugals und anderer südeuropäischer Krisenländer in: Schrader, K., und C.-F. Laaser (2012). Die Krise in Südeuropa oder die Angst vor dem Dominoeffekt. Griechenland, Portugal und Spanien im Krisentest. Kieler Diskussionsbeitrag 500/501.)