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22.05.2013
 
 
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IfW-Glossar zur Schuldenkrise

Die Mitgliedsländer des Euroraums sind weitreichende Verpflichtungen eingegangen,  um die Lage der Staatsfinanzen angeschlagener Staaten zu sanieren und die Finanzmärkte zu stabilisieren. Die hierfür diskutierten und geschaffenen  Instrumente und Institutionen und ihre Konsequenzen für die öffentlichen Finanzen werden immer schwerer zu durchschauen. Der von Jens Boysen-Hogrefe zusammengestellte IfW-Glossar zur Schuldenkrise soll dazu beitragen, den Dschungel von Maßnahmen ein wenig zu lichten und die eingegangenen  Verpflichtungen und  Risiken der öffentlichen Haushalte Deutschlands abschätzen.

Ansteckungseffekte

Gemeint ist hiermit vor allem ein Prozess der Bewertung von Staatsanleihen auf Finanzmärkten. Man spricht von Ansteckungseffekten, wenn Ereignisse in einem Staat, wie etwa Griechenland, die Kurse von Anleihen anderer Staaten bewegen, obwohl dies durch Fundamentaldaten nicht erklärbar scheint. Als Beispiel können Kursbewegungen österreichischer Staatsanleihen im November 2011 gelten, die nach der Ankündigung einer Volksabstimmung über den Sparkurs des griechischen Ministerpräsidenten auftraten. Welches Ausmaß und welche Bedeutung Ansteckungseffekte haben, lässt sich nur schwer quantifizieren und prognostizieren. Sie gelten als wichtiges Argument für die Rettungspakete und das Einschreiten der EZB. Aus deutscher Sicht hatten in der Krise Ansteckungseffekte vielleicht sogar gegenteilige Effekte (siehe „sicherer Hafen“).

Bail-Out

Als Bail-Out wird die direkte oder indirekte Übernahme von Verbindlichkeiten eines Schuldners durch einen Dritten bezeichnet. Die Rettungspakete für Griechenland, Portugal und Irland sind Bail-Outs, da die Staatengemeinschaft diesen Ländern deutlich günstigere Konditionen (lange Laufzeiten, niedrige Zinsen) als der Markt für ihren Schuldendienst anbietet.

Bail-Out-Verbot

Im Maastricht-Vertrag (ursprünglich Artikel 104 b, in der aktuellen Fassung entsprechend des Lissabon-Vertrags Artikel 125 AEUV) ist festgeschrieben, dass kein Mitgliedsland zum Beistand für die Finanzierung der Staatsschuld eines anderen Mitgliedslandes verpflichtet werden darf. Die Rettungspakete sowie die Einrichtung von EFSM, EFSF und ESM gelten vielen Kommentatoren als Verstoß gegen das Bail-Out-Verbot. Befürworter des Bail-Out verweisen hingegen auf Artikel 122 AEUV, der Beistand für ein Mitgliedsland erlaubt „aufgrund von Naturkatastrophen oder außergewöhnlichen Ereignissen, die sich seiner Kontrolle entziehen“.

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Bruttoschuldenstand (Maastricht)

Der Bruttoschuldenstand misst die Verbindlichkeiten des deutschen Staates. Dabei wird zumeist die gesamtstaatliche Größe betrachtet, die die Zahlen von Bund, Länder, Gemeinden und Sozialversicherungen zusammenfasst. Steigt der Bruttoschuldenstand muss dies nicht zugleich mit einem Verlust oder Defizit einhergehen, sofern der Staat entsprechende Ansprüche dafür erhält. So ist durch die „Euro-Rettung“ der Bruttoschuldenstand deutlich gestiegen. Nach Angaben des Bundesministeriums für Finanzen dürfte der Bruttoschuldenstand Ende 2012 um etwa 77 Mrd. Euro und Ende 2013 um bis zu 100 Mrd. Euro erhöht sein. Im Gegenzug hat der Bund implizit allerdings Forderungen gegenüber Griechenland, Irland und Portugal erhalten, so dass noch kein Verlust eingetreten ist. Dies ist vergleichbar mit einer Privatperson, die einen Kredit aufnimmt, um einen Vermögensgegenstand (z.B ein Haus) zu kaufen. Die Person ist dann verschuldet, hat aber ein ausgeglichenes Vermögen. Erst wenn der Vermögensgegenstand an Wert verliert, treten Verluste auf, die dann aber wiederum nichts an der Verschuldung gegenüber der Bank ändern. Derzeit ist davon auszugehen, dass der Bruttoschuldenstand noch über viele Jahre durch die Kredite des ersten Griechenlandpakets und der Garantien für die Kreditvergabe der EFSF erhöht sein dürfte, da die Laufzeiten dieser Kredite bei bis zu 15 Jahren liegen.

ESM

Der Europäische Stabilitätsmechanismus (ESM) ist als dauerhafter Rettungsschirm installiert worden, der EFSM und EFSF ablöst. Der ESM hat einen anderen Charakter als die EFSF und ist daher mit einer dauerhaften Kapitaleinlage ausgestattet – derzeit sind 80 Mrd. Euro geplant, von denen Deutschland entsprechend des Kapitalschlüssels bei der EZB rund 22 Mrd. Euro einlegen muss. Die Einlage führt zu einem tatsächlichen finanzwirtschaftlichen Strom, so dass nicht nur der Bruttoschuldenstand um diese Zahlung erhöht wird, sondern auch die entsprechende Geldmenge vom Bund beschafft werden muss. Defizitwirksam ist die Zahlung allerdings nicht, da der Bund Anteile am ESM erwirbt. Im System der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnungen wird der ESM als eigenständiger Haushalt gebucht. Ausleihungen des ESM erhöhen somit nicht den Bruttoschuldenstand der Mitgliedsländer, anders als solche der EFSF. Über den ESM wird das spanische Bankenprogramm abgewickelt.

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EFSM

Der Europäische Finanzstabilitätsmechanismus (EFSM) wurde im Mai 2010 zeitgleich zum EFSF eingerichtet. Es ist eine Einrichtung der EU und wird von dieser auch finanziert. Die EU begibt für diese Zwecke Anleihen am Kapitalmarkt. Garantiert werden die Forderungen an den EFSM letztlich von den Mitgliedsstaaten der EU. Ihm stehen Mittel im Umfang von 60 Mrd. Euro zur Verfügung. Der EFSM beteiligt sich mit 22,5 Mrd. Euro am Paket für Irland und mit 26 Mrd. Euro am Paket für Portugal. Bisher hat der EFSM davon 20,7 bzw. 20,1 Mrd. Euro ausgezahlt. Diese Zahlungen gehen nicht in den Bruttoschuldenstand Deutschlands. Der EFSM soll vom ESM abgelöst werden. Die Kredite, die der EFSM an Irland und Portugal vergibt, haben eine durchschnittliche Laufzeit von 12,5 Jahren.

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EFSF

Die Europäische Finanzstabilitätsfazilität (EFSF) wurde im Mai 2010 für rund drei Jahre ins Leben gerufen. Sie kann am Kapitalmarkt Geld aufnehmen, das im Rahmen von Finanzhilfen an finanzschwache Staaten weitergegeben werden soll. Die Finanzhilfe kann auch in Form von Anleihekäufen am Sekundärmarkt getätigt werden. Für die Geschäfte der EFSF garantieren die Staaten des Euroraums anteilig nach ihrem EZB-Kapitalschlüssel. Die EFSF ist mit 17,7 Mrd. Euro am Rettungspaket für Irland und mit 26 Mrd. Euro am Rettungspaket für Portugal beteiligt. Ausgezahlt sind bisher 12 Mrd. Euro an Irland und 17,4 Mrd. Euro an Portugal. Zudem wird das zweite und die verbleibenden 27,1 Mrd. Euro des ersten Griechenlandpakets über die EFSF abgewickelt. Bisher hat die EFSF Kredite an Griechenland im Umfang von rund 74 Mrd. Euro vergeben. In Kürze folgen Auszahlungen von über 40 Mrd. Euro. Insgesamt beteiligt sich die EFSF mit 144,6 Mrd. Euro am zweiten Anpassungsprogramm. Von denen rund 30 Mrd. Euro für die Absicherung des Schuldenschnitts und 48 Mrd. Euro zur Rekapitalisierung des griechischen Bankensektors zur Verfügung stehen. Außerdem vergab die EFSF zeitweise Garantien für Griechenland, um die Forderungen der EZB während der Abwicklung des freiwilligen Forderungsverzichts abzusichern. Die EFSF vergibt Kredite unterschiedlicher Laufzeit. Neben 5 und 10 jährigen Laufzeiten gibt es flexiblere Kredite, die im Mittel eine Laufzeit von 15 Jahren haben sollen.
Maximal war eine Ausleihsumme von 440 Mrd. Euro vorgesehen, für die Deutschland mit 211 Mrd. Euro garantiert. Da die EFSF vom ESM abgelöst wird, werden nur noch die bestehenden Programme durchgeführt, so dass die EFSF bei vollständiger Abwicklung der Programme ein Gesamtvolumen von 188,3 Mrd. Euro an Krediten vergeben haben wird. Der deutsche Anteil beträgt rund 55 Mrd. Euro. Beim Ausfall anderer Garantiegeber könnte es sich aber entsprechend erhöhen.

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Eurobonds

Im Verlauf der Schuldenkrise im Euroraum werden verschiedene Konzepte zur Umsetzung von Eurobonds diskutiert. Die Europäische Kommission hat hier mehrere Vorschläge diskutiert. Derzeit ist die Umsetzung einer dieser Vorschläge sehr unwahrscheinlich angesichts des Widerstands mehrere Mitgliedsländer. Welche Kosten für die öffentlichen Haushalte in Deutschland bei der Umsetzung von Eurobonds entstehen würden, lässt sich nur schwer bestimmen. Die höhere Liquidität – Eurobonds werden ein deutlich größeres Volumen haben als Bundesanleihen – führt für sich zu sinkenden Zinskosten, jedoch wäre die Bonität von Eurobonds vermutlich geringer als die von Bundesanleihen. Welche Bonität Eurobonds erreichen, hängt stark von deren Ausgestaltung ab. Wie sie an den Finanzmärkten bewertet würden, ist kaum zu prognostizieren. Die Bewertung von Staatsanleihen dürfte nicht-linear in Risikofaktoren wie Staatsschuld, Leistungsbilanz oder Haushaltsdefizit sein, so dass eine gewichtete Mittelwertbildung nur einen Anhaltspunkt liefern kann. Eine andere Methode wäre das „matching“ von Eurobonds anhand der Risikofaktoren mit bestehenden Anleihen, z.B. entsprechen viele Charakteristika des gesamten Euroraums relativ denen Frankreichs. Jedoch vernachlässigt auch dieses Verfahren den Unterschied in der Liquidität und den Umstand, dass Eurobonds je nach deren Ausgestaltung einen ganz anderen institutionellen Rahmen hätten als z.B. französische Staatsanleihen.

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EZB-Anleihekäufe

Im September 2012 hat beschlossen, dass unbegrenzte Anleihekäufe am Sekundärmarkt möglich sind, sofern die begünstigten Staaten Auflagen erfüllen. Das entsprechende Programm trägt den Titel „Outright Monetary Transactions“ (OMT). Bisher sind unter diesem Programm noch keine Anleihen erworben worden. Seit Mai 2010 existiert allerdings ein anderes Programm zum Kauf von Staatsanleihen am Sekundärmarkt. Die Einschränkung, dass Käufe nur am Sekundärmarkt getätigt werden, bedeutet, dass die EZB Anleihen nicht direkt bei den Staaten sondern von anderen Besitzern, in der Regel private Marktteilnehmer, kaufen. Waren zunächst griechische, portugiesische und irische Anleihen erworben worden, wurden die Aufkäufe im Herbst 2011 auf italienische und spanische Titel ausgeweitet. In den vergangenen Monaten wurden keine Zukäufe mehr getätigt. Die EZB hält aber weiterhin einen Bestand von Staatsanleihen in dreistelliger Milliardenhöhe. Somit hat die EZB große Risiken in ihrer Bilanz, die dann zu Verlusten werden, wenn ein Staat seinen Verbindlichkeiten nicht mehr nachkommen will oder kann. Diese Verluste könnten dann an die nationalen Zentralbanken weitergereicht werden. Diese Verluste würden entweder direkt die öffentlichen Haushalte belasten, da die Zentralbanken eine entsprechende Eigenkapitaleinlage zum Ausgleich des Bilanzverlusts fordern werden, oder es werden Umbewertungen von anderen Vermögensgegenständen vorgenommen, um den Bilanzverlust auszugleichen. Kurzfristig scheint letzteres plausibel, da hierdurch der Finanzierungsbedarf der Staaten zumindest kurzfristig nicht erhöht wird. Allerdings darf nicht aus den Augen verloren werden, dass auch in diesem Fall ein Vermögensverlust für die Bürgerinnen und Bürger eintritt. Bei den Anleihen aus dem ersten Kaufprogramm ist allerdings festzuhalten, dass hier die EZB einen herausgehobenen Gläubigerstatus geltend macht, was Verluste deutlich unwahrscheinlicher macht. Anders liegt die Sache beim OMT-Programm, wo explizit auf diesen Status verzichtet wird.
Zugleich bieten die Anleihekäufe aber die Möglichkeit, durchaus beachtliche Gewinne zu erzielen, da die EZB die Anleihen zum jeweiligen Marktwert, der deutlich unter dem Nennwert lag, erworben hat. Auch im Falle Griechenlands besteht noch die Chance auf solche Gewinne. Die EZB soll Anleihen im Nennwert von 55 Mrd. Euro zu einem Kurswert von 43 Mrd. Euro erworben haben. Zudem wurden diese Anleihen durch einen vorherigen Tausch vom Forderungsverzicht auf griechische Staatsanleihen ausgenommen. Ein Teil der Anleihen im Besitz der EZB werden bis Ende 2016 fällig und mit Krediten der EFSF abgelöst. Entsprechend verringern sich die Risiken der EZB zusehends. Allerdings wurde im Herbst 2012 vereinbart, dass die daraus resultierenden Gewinne dem griechischen Staat zur Verfügung gestellt werden.

Finanzierungssaldo (Maastricht)

Bisher hat es noch keine größeren direkten Auswirkungen der Rettungsmaßnahmen auf den Finanzierungssaldo in Deutschland gegeben. Lediglich vom freiwilligen Forderungsverzicht staatlicher und teilstaatlicher Finanzinstitute gegenüber Griechenland sind gewisse Wirkungen zu erwarten. Die Kosten dürften etwa 10 Mrd. Euro betragen, allerdings ist noch unklar, wie sehr diese sich im Finanzierungssaldo des Jahres 2012 widerspiegeln werden. Die im Wesentlichen betroffene FMS Wertmanagement hat bei ihrer Einrichtung bereits erhebliche Abschreibungen auf ihr Portfolio vorgenommen, die den Finanzierungssaldo des Jahres 2010 belastet haben. Der Forderungsverzicht könnte zu einem großen Teil damit verrechnet werden. Die Verluste anderer Institute, wie der Landesbanken, dürften Einfluss auf den Finanzierungssaldo nehmen, ob dies aber im gleichen Umfang stattfindet wie die vorzunehmenden Abschreibungen ist fraglich.
Weitere direkte Wirkungen bestehen durch Zinseinnahmen aus den Krediten an Griechenland (Kreditvolumen 15,2 Mrd. Euro, Zinsen im dreistelligen Millionenbereich p.a.). Allerdings wurden die Zinssätze mit dem Beschluss des zweiten Pakets im Frühjahr 2012 und im dessen Modifikation im November 2012 gesenkt. Ferner werden nach der Modifikation des 2. Griechenlandpakets einige Direktzahlungen an den griechischen Staatshaushalt erfolgen, die den Gewinnausschüttungen der Bundesbank entsprechen soll, die diese aus dem vormaligen Kauf griechischer Staatsanleihen der EZB erzielt. Da bei der Modifikation des 2. Griechenlandpakets die Bruttoerträge aus den Anleihegeschäften veranschlagt wurden, kann die Auszahlung an Griechenland die Gewinnausschüttung übersteigen.
Während die derzeitigen direkten Auswirkungen der Schuldenkrise auf den Finanzierungssaldo gering, können jedoch verschiedene indirekte Wirkungen bestehen, die insbesondere die Kosten der Schuldenaufnahme des deutschen Staates betreffen (siehe Zinseffekte).
Der Finanzierungssaldo wird durch die Rettungsmaßnahmen im großen Maße erst betroffen sein, wenn gewährte Hilfszahlungen ausfallen, also z.B. Griechenland seinen Schuldendienst gegenüber seinen europäischen Partnern endgültig einstellt oder im Zuge einer Verhandlungslösung Deutschland auf einen Teil seiner Forderungen verzichtet.

Fiskalpakt

Alle EU-Staaten – mit Ausnahme Großbritanniens und Tschechiens – haben den Fiskalpakt unterzeichnet. Er sieht vor, dass die Unterzeichnerländer in nationalen Gesetzen, möglichst in der Verfassung, verbindlich festlegen, die Staatshaushalte auszugleichen. Prinzipiell gilt dieses Ziel bei einem konjunkturunabhängigen Defizit von 0,5 Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) als erreicht. Länder mit einem Schuldenstand unter dem Maastricht-Kriterium von 60 Prozent des BIP dürfen jedoch bis zu 1,0 Prozent Neuverschuldung eingehen. In Ausnahmefällen – wie etwa im Falle einer Naturkatastrophe – gilt die Grenze nicht. Die im deutschen Grundgesetz enthaltene Schuldenbremse entspricht den Vorgaben des Paktes.

Verstößt ein Land gegen den Fiskalpakt, so kann es vom amtierenden EU-Präsidentschaftsland vor dem Europäischen Gerichtshof verklagt werden. Missachtet ein Staat das Urteils des EuGH, kann das Gericht eine Geldstrafe von bis zu 0,1 Prozent des BIP verhängen.

Zusätzlich müssen die Unterzeichnerstaaten einen Plan für wirtschaftliche Reformen erarbeiten, der von Kommission und Ministerrat kontrolliert wird. Sie haben sich darüber hinaus zu einer engen Abstimmung der nationalen Wirtschaftspolitiken verpflichtet.

Forderungsverzicht

Im März 2012 hat ein Großteil der privaten Gläubiger eingewilligt, ihre griechischen Staatsanleihen gegen neue Anleihen, die nur 53,5 Prozent des Nennwerts und einen niedrigeren Zinskupon haben, zu tauschen.  Diese neuen Anleihen werde im Gegenzug teilweise durch Mittel des EFSF besichert. Gemessen am Barwert der Anleihen,  lag der Forderungsverzicht zum Teil bei über 70 Prozent. Da nicht alle privaten Gläubiger an dem freiwilligen Forderungsverzicht teilgenommen haben, wurden die privaten Gläubiger, die Anleihen nach griechischem Recht erworben haben, per Gesetz zur Teilnahme verpflichtet. In der Folge wurden Kreditausfallversicherungen fällig gestellt.

Griechenland 1. Paket

Griechenland hat im April 2010 die anderen Staaten des Euroraums um Hilfe ersucht. Bruttoschuldenstand und Finanzierungssaldo hatten im Jahr 2009 Rekordwerte erreicht. Das erste Rettungspaket umfasst 110 Mrd. Euro, wovon der IWF 30 Mrd. trägt und die  Staaten des Euroraums 80 Mrd. Euro.  Portugal und Irland sind inzwischen nicht mehr beteiligt sind. Die Auszahlung an Griechenland ist in Tranchen unterteilt. Vor jeder Tranche überprüft die so genannte Troika aus IWF, EU und EZB, ob die vereinbarten Bedingungen (Sparmaßnahmen und Strukturreformen) eingehalten wurden. Deutschlands Anteil am ersten Rettungspaket beträgt insgesamt rund 22 Mrd. Euro, von denen Ende 2011 gut 15 Mrd. Euro ausgezahlt worden waren. Die übrigen Mittel stehen weiterhin zur konditionalen Verfügung und werden in das 2. Rettungspaket überführt.

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Griechenland 2. Paket

Als im Jahr 2012 absehbar wurde, dass Griechenland, wie im ersten Rettungspaket angenommen, vermutlich nicht ab 2013 wieder autonomen Zugang zu den Kapitalmärkten haben dürfte, wurde ein zweites Rettungspaket mit einem Umfang von über 130 Mrd. Euro an neuen Mitteln aufgelegt. Es wird - abgesehen von den Anteilen des IWF - vorwiegend über den EFSF abgewickelt. Die verbleibenden Mittel aus dem ersten Rettungspaket werden zusätzlich über die EFSF zur Verfügung gestellt. Das 2. Paket ist an den freiwilligen Forderungsverzicht der privaten Gläubiger gebunden. Da durch diesen auch griechische Banken und Institutionen betroffen sind, deren Bestand dadurch gefährdet wäre, enthält das 2. Paket rund 40 Mrd. Euro, um das griechischen Finanzsystem zu stützen. Ein Teil des Forderungsverzichts führt somit erneut zu Forderungen an den griechischen Staat. Das 2. Paket sollte eine Laufzeit bis Ende 2014 haben. Jüngst wurde die Programmlaufzeit jedoch um zwei Jahre verlängert, so dass Griechenland erst später an die Kapitalmärkte zurückkehren muss. Um die Verlängerung zu finanzieren, wurde vereinbart, dass die Zinsen auf bilaterale Kredite aus dem 1. Paket und auf Kredite der EFSF gesenkt werden. Zudem werden Griechenland Gewinne, die durch den Kauf griechischer Staatsanleihen durch die EZB entstanden sind, weitergereicht. Außerdem soll ein Rückkaufprogramm für Staatsanleihen die Zinsforderungen und den Schuldenstand reduzieren. Die Anpassung des zweiten Pakets wurde notwendig, weil der IWF im Zuge der sehr schlechten wirtschaftlichen Entwicklung Griechenlands die Grundlagen des 2. Pakets als nicht mehr gegeben ansah. Durch die genannten Modifikationen wurde Zeit hinzugewonnen. Angesichts der ungewissen Aussichten u.a. im Hinblick auf den Erfolg der Reformmaßnahmen und des Ertrags des Anleiherückkaufs, bleibt ein späterer Forderungsverzicht sehr wahrscheinlich.

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Haftungspegel

Eine vom ifo-Institut erhobene Größe, die die Risiken der öffentlichen Haushalte im Zuge der Schuldenkrise im Euroraum abbilden soll. Der Haftungspegel unterstellt einen Totalverlust aller Zusagen an Krisenländer und europäische Institutionen sowie einen Austritt  Griechenlands, Irlands, Italiens, Spaniens und Portugals aus der Währungsunion und gleichzeitiger  vollständiger Zahlungseinstellung der entsprechenden Zentralbanken. Der Haftungspegel steht in der Kritik, weil er verschiedene Größen mit sehr unterschiedlichen Risiken  aufaddiert  Die tatsächlichen Belastungen der öffentlichen Haushalte werden im Haftungspegel nicht erfasst.

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Hair-Cut (Schuldenschnitt)

Ein Schuldenschnitt ist eine verbindliche Reduktion der Forderungen der Gläubiger. Im Zusammenhang mit Staatsschulden werden Umfang und Konditionen zumeist als Verhandlungslösung ermittelt. Im Zusammenhang mit den Schuldenkrisen vieler Schwellen- und  Entwicklungsländer sind der Londoner (private Gläubiger) und der Pariser Club (öffentliche Gläubiger) die Foren, in denen Schuldenschnitte verhandelt werden. Vor den Verhandlungen zu einem Schuldenschnitt kommt es häufig zu einem Moratorium für das betroffene Land.

Insolvenzverfahren

Im Zuge der Schuldenkrise wird häufig eine Insolvenzordnung für Staaten gefordert. Die Befürworter erhoffen sich, dass durch klare Kriterien zur Feststellung einer Insolvenz, Märkte Staatsschuldenkrisen besser antizipieren und somit zu ihrer Vermeidung beitragen können. Zudem sollen klare Regeln im Falle der Insolvenz selbst greifen, so dass die Unsicherheit über den Verlauf der Insolvenz reduziert wird. Kritiker halten entgegen, dass weiterhin Unsicherheiten bestehen werden, wann und wie die Kriterien für eine Insolvenz erfüllt werden, und dass Staatsschulden andere Eigenschaften haben als private Schulden. Zudem ist anzumerken, dass durch die Einbindung des IWF in viele Staatsschuldenkrisen eine Art Insolvenzordnung besteht, da der IWF gehalten ist, sich nur zu engagieren, wenn eine hinreichende Aussicht auf Erfolg des jeweiligen Programms  besteht. So hat der IWF das zweite Rettungspaket für Griechenland vom freiwilligen Forderungsverzicht abhängig gemacht, weil nach seiner Ansicht erst dann eine hinreichende Schuldentragfähigkeit Griechenlands gegeben war.

Irland

Das Land hat am 21.November 2010 Hilfe von der europäischen Staatengemeinschaft angefragt, nachdem eine Immobilien- und Bankenkrise die öffentlichen Haushalte extrem belastet hatte. Die Hilfszahlungen umfassen 67,5 Mrd. Euro, von denen der IWF und der EFSM je 22,5 Mrd. Euro bereitstellen. Der EFSF stellt weitere 17,7 Mrd. Euro zur Verfügung. Das Vereinigte Königreich, Dänemark und Schweden beteiligen sich mit 4,8 Mrd. Euro. Die öffentlichen Haushalte in Deutschland sind über die Garantien für den EFSF beteiligt (4,8 Mrd. Euro). Zudem werden die Verbindlichkeiten des EFSM anteilig zum Bruttoschuldenstand Deutschlands gezählt (4,3 Mrd. Euro). Im Falle eines Totalverlusts würden außerdem Forderungen des IWF entsprechend der deutschen Anteile entstehen (etwa 1,4 Mrd. Euro). Mit Stand März 2012 haben der EFSM 20,7 Mrd. Euro, der EFSF 12 Mrd. Euro, der IWF 17,2 Mrd. Euro und andere Länder der EU rund 2 Mrd. Euro zugeteilt. Die Aussicht, dass Irland zum Programmende 2013 an die Kapitalmärkte zurückkehren kann, ist gegeben. Die Wahrscheinlichkeit, dass ein zweites Hilfspaket notwendig wird, ist eher gering. Die Rückzahlung der Hilfskredite soll 2015 einsetzen und endet voraussichtlich 2020.

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IWF

Der internationale Währungsfonds (IWF) ist an den Rettungspakten für Griechenland, Irland und Portugal beteiligt. Die Zusagen im ersten Rettungspakt für Griechenland betragen 30 Mrd. Euro, von denen 20,1 Mrd. Euro bisher ausgezahlt wurden. Das Engagement in Irland beläuft sich auf 22,5 Mrd. Euro und in Portugal auf 26 Mrd. Euro. Der IWF wird von einer internationalen Staatengemeinschaft finanziert. Deutschland hat einen Kapitalanteil von knapp 6 Prozent. Sollten Forderungen des IWF ausfallen, wäre die Bundesrepublik Deutschland entsprechend dieses Kapitalschlüssels beteiligt. Der Ausfall von IWF-Forderungen ist allerdings eher unwahrscheinlich, da diese in der Regel vorrangig bedient werden. Jüngst hat der IWF um eine deutliche Kapitalerhöhung ersucht, die von den Zentralbanken der Mitgliedsländer, insbesondere  der Länder des Euroraums, finanziert werden soll. Das Ziel ist es, das mögliche Ausleihvolumen mehr als zu verdoppeln. Bisher hatte der IWF eine Kapitalausstattung von rund 255 Mrd.

Lettland

Das baltische Land hat im November 2008 ein Hilfegesuch an die Europäische Union, den IWF und einige Nachbarstaaten gerichtet. Noch im selben Jahr wurde ein Rettungsprogramms im Umfang von 7,5 Mrd. Euro aufgelegt (etwa 33 Prozent in Relation zur Wirtschaftsleistung des Landes im Jahr 2008). Die Europäische Union war mit 3,1 Mrd. Euro aus dem Programm für Zahlungsbilanzhilfen beteiligt. Mit Hilfe des Programms konnte Lettland die Wechselkursbindung seiner Währung an den Euro aufrechterhalten. Das Rettungsprogramm wurde im Januar 2012 abgeschlossen. Wie auch die Beispiele Rumänien und Ungarn zeigt der Fall Lettland, dass im Zuge der Finanzkrise auch Staaten außerhalb des Euroraums Rettungsschirme unter zum Teil ähnlichen Bedingungen in Anspruch nehmen mussten. Ein wesentlicher Unterschied zu den Programmen für Griechenland, Irland und Portugal ist aber, dass die Länder, die außerhalb des Euroraums Hilfen von der EU bekommen, gemessen am BIP deutlich kleiner sind und somit auch der Hilfsbedarf geringer ausfällt.

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Moral Hazard

Als Gegenargument gegen die  Rettungspakete für angeschlagene Staaten wird häufig betont, dass Hilfszahlungen die Anreize zu Reformen in diesen Ländern verringern und die Schuldenländer in Zukunft dazu veranlassen könnte, hohe finanzielle Risiken einzugehen, da die Schuldner davon ausgehen können, dass diese am Ende des Tages von der Staatengemeinschaft gedeckt werden. Dies wird mit dem Fachterminus „moral hazard“ umschrieben. Ob dieser Vorwurf den aktuellen Rettungspaketen zu Recht gemacht wird, wird von einigen Kommentatoren allerdings bezweifelt. Die starke Konditionalität der Hilfen und die schwere wirtschaftliche Lage in den  betroffenen Ländern sprechen dafür, dass „moral hazard“  in den Ländern, die Schutz unter den Rettungsschirmen suchen, keine sehr große Rolle spielen wird. Auch  sprechen die zum Teil extremen Zinsdifferenzen zwischen den rettenden und den zu rettenden Ländern dagegen, dass „moral hazard“ auf der Anlegerseite weit verbreitet ist. Eine neue Dimension könnte „moral hazard“ allerdings angesichts der immensen Liquiditätsbereitstellung durch die EZB bekommen haben.

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Parlamentsvorbehalt

Im Zuge der Schuldenkrise und der unterschiedlichen Rettungsmaßnahmen wird häufig über die Unterhöhlung oder gar Aufhebung des Parlamentsvorbehalts gesprochen. Im Falle der EFSF müssen sämtliche Entscheidungen, die die Haushaltshoheit der Bundesrepublik Deutschland betreffen, vom Parlament getroffen werden. Daher gewährt die Haftungszusage in Höhe von 211 Mrd. Euro, die im Oktober 2011 vom Deutschen Bundestag beschlossen wurde, dem  EFSF keine freie Verfügung über diesen Betrag. Auch hat die Zusage der 211 Mrd. Euro letztlich keinerlei Bedeutung für die öffentlichen Haushalte in Deutschland, da über jedes neue Rettungspaket einzeln zu entscheiden ist. Der ESM, für den der Bund eine Einlage von 22 Mrd. Euro tätigen wird und eine Haftung von zusätzlichen 168 Mrd. Euro in Aussicht gestellt hat, ist die Situation insofern anders, als es sich hier um eine eigenständige internationale Organisation handelt. Entscheidungen des ESM über Rettungspakete werden in einem Gremium, in dem alle Mitgliedsländer vertreten sind, getroffen. Entscheidungen müssen generell einstimmig gefällt werden. In dringenden  Fällen ist eine 80-Prozent-Mehrheit entsprechend der EZB-Kapitalanteile hinreichend. Somit haben Deutschland und Frankreich ein Vetorecht im ESM. Zur Frage, inwieweit der Parlamentsvorbehalt durch die Regelungen des ESM unterhöhlt wird, ist derzeit ein Verfahren vor dem Bundesverfassungsgericht anhängig. Vor dem Hintergrund der Entscheidung zur EFSF ist denkbar, dass das Bundeverfassungsgericht Kontrollrechte bezüglich der Entscheidungen des deutschen Vertreters im ESM-Entscheidungsgremium für das Parlament fordern wird. Tatsächlich gibt es aber Organisationen, die in der Schuldenkrise komplett ohne Parlamentsvorbehalt agieren und durchaus Einfluss auf öffentliche Vermögen nehmen können. Hier sind die Zentralbanken - Deutsche Bundesbank und EZB - sowie der IWF zu nennen. Die Zentralbanken können etwa ohne Weisung des Parlaments mit Staatsanleihen handeln. Der IWF wiederum kann auch gegen den Einspruch Deutschlands aktiv werden, da der deutsche Stimmanteil im IWF von 5,87 Prozent die 15-prozentige Sperrminorität verfehlt.

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Portugal

Im Frühjahr 2011 hat Portugal ein Hilfegesuch an die Staatengemeinschaft gerichtet. Es wurde ein Rettungspaket im Umfang von 78 Mrd. Euro aufgelegt, das zu gleichen Teilen vom EFSM, der EFSF und dem IWF finanziert wird. Der deutsche Anteil am EFSM beträgt rund 4,9 Mrd. Euro und bei der EFSF rund 7 Mrd. Euro, die nach vollständiger Auszahlung den Bruttoschuldenstand Deutschlands erhöhen werden. Vom Gesamtpaket wurden bisher 57 Mrd. Euro zugeteilt. Das Rettungspaket läuft 2013 aus.

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Rumänien

Am 25. März 2009 gab die Europäische Kommission bekannt, dass sie sich mit 5 Mrd. Euro aus dem Programm für Zahlungsbilanzhilfen am Rettungspaket für Rumänien, dessen Gesamtumfang von 20 Mrd. Euro vorwiegend vom IWF finanziert wird, beteiligt. Das erste Programm lief im Jahr 2011 aus. Es folgte ein zweites Programm im Umfang von gut 6 Mrd. Euro, von denen 1,4 Mrd. Euro aus dem Programm für Zahlungsbilanzhilfen der EU finanziert werden.

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Sicherer Hafen

Als „sicherer Hafen“ werden häufig die Anlagen bezeichnet, die ein relativ geringes  subjektives Ausfallrisiko haben und daher in Marktlagen steigender Unsicherheit oder höherer Risikobewertung stärker nachgefragt werden. Deutsche Staatsanleihen werden in der Schuldenkrise oft als „sicherer Hafen“ beurteilt, insbesondere vor dem Hintergrund, dass zeitweise Anleihen geringer Laufzeit mit negativen Zinsen gehandelt wurden. In dieser Hinsicht könnten die öffentlichen Haushalte in Deutschlandvon der Schuldenkrise profitiert haben. Dies gilt insbesondere für den Bund, da in der Krise zeitweise auch die Renditeabstände zu mehreren Anleihen der Länder stark gestiegen sind, Es ist allerdings kaum möglich, diesen Effekt zu quantifizieren, da die Renditen von Staatsanleihen auch von anderen Einflussfaktoren wie Inflations- und Konjunkturerwartungen in einem unbekannten Ausmaß getrieben werden (vgl. Zinseffekte).

Spanien

Wegen des in Folge der Immobilienkrise schwer angeschlagenen Bankensektors hat Spanien einen Hilfsantrag an die Eurogruppe gerichtet. Das Programm, das maximal einen Umfang von 100 Mrd. Euro haben soll, dient ausschließlich der Finanzierung des spanischen Bankensektors. Die Hilfszahlungen sollen den Bruttoschuldenstand Spaniens nicht erhöhen und Spanien muss kein vollständiges Anpassungsprogramm durchlaufen wie Griechenland, Irland und Portugal. Allerdings werden die spanischen Staatsfinanzen weiterhin von der Europäischen Kommission überwacht und die Auszahlung der Hilfsgelder wird auch von dem Gebaren der spanischen Finanzpolitik abhängig gemacht. Das Programm für die Banken wird von der Europäischen Kommission der EZB, der EBA und dem IWF überwacht. Die finanzielle Abwicklung wird durch den ESM gewährleistet. Die erste Tranche von 37 Mrd. Euro wurde im November 2012 frei gegeben.

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Target-Salden

Das sogenannte Target-System dient der Abwicklung von Finanztransaktionen zwischen seinen Teilnehmerländern, die nicht zwangsläufig Mitglieder des Euroraums sein müssen. Dabei werden die Zentralbanken als Mittler der Transaktion eingesetzt. Wenn z.B. eine Überweisung aus einem Mitgliedsland A in ein anderes B geht, dann zahlt die Zentralbank im Land A an den Empfänger der Überweisung aus und erwirbt im Gegenzug eine Forderung an das Target-System, das vom Eurosystem betrieben wird und diesem gehört. Die Zentralbank im Land B hat ihrerseits eine Einzahlung vom oder eine Forderung an den Auftraggeber der Überweisung bekommen und geht zugleich eine Verbindlichkeit mit dem Target-System in gleicher Höhe ein.

Bis zum Beginn der Finanzkrise haben sich diese Geschäfte zwischen den Zentralbanken in etwa zu null saldiert. Danach haben einige Zentralbanken große Verbindlichkeiten gegenüber dem Target-System aufgebaut, während z.B. die Bundesbank Forderungen in dreistelliger Milliardenhöhe angehäuft hat. Diese Entwicklung steht im Zusammenhang mit der Krise des Bankensektors, die in einigen Mitgliedsstaaten besonders ausgeprägt ist, der Entflechtung des europäischen Bankensystems und den sehr umfangreichen Liquiditätsmaßnahmen der EZB. Werden diese z.B. von einer Bank im Land B in Anspruch genommen, um Verbindlichkeiten gegenüber Gläubigern im Land A zu begleichen, entstehen Target-Salden. Verlässt eine Zentralbank den Euroraum, könnte es dazu kommen, dass die Target-Forderungen ausfallen, etwa weil das Vermögen der ausgetretenen Zentralbank, die nun wieder eine eigene Währung begibt, nicht ausreichend ist, die Forderungen zu begleichen, oder weil diese Zentralbank die Begleichung der Forderungen verweigert. Solche Verluste würden über den Kapitalschlüssel auf die Mitglieder des Eurosystems verteilt. Die Verluste der jeweiligen Zentralbanken könnten dann direkt an die öffentlichen Haushalte weitergegeben oder zunächst über Umbewertungen des Zentralbankvermögens an dieser Stelle aufgefangen werden (vgl. EZB-Anleihekäufe).

Neben den Target-Salden bestehen aber noch weitere Risiken in den Zentralbankbilanzen. Das Bargeld und vermutlich Teile der Sichteinlagen, die in der Zentralbankbilanz eines Landes sind, das aus dem Euro austritt, dürften im Extremfall ebenfalls Verluste für das Eurosystem bedeuten. Das von den nationalen Zentralbanken ausgegebenen Geld (Bargeld, Sichteinlagen) ist eine Forderung gegen das Eurosystem, die im Falle des Austritt der nationalen Zentralbank von dieser nicht mehr bedient wird. Bargeld und Target-Verbindlichkeiten sind nahe Substitute.

Ungarn

Im November 2008 gab die Europäische Kommission bekannt, dass sie sich am ungarischen Rettungspaket, das einen Gesamtumfang von 20 Mrd. Euro hat, mit 6,5 Mrd. Euro beteiligt. Nach Abschluss des Programms im Jahr 2009 scheinen die Probleme des Landes aktuell nicht gelöst. Jüngst hat die Europäische Kommission ein Verfahren wegen übermäßiger Defizite gegen das Land eingeleitet. Nachdem Ungarn umfangreiche Reform im Bereich der Finanzpolitik auf den Weg gebracht hat, wird derzeit ein zweites Rettungspaket mit Europäischer Kommission und IWF verhandelt.

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Währungsunion

Staatsschuldenkrisen in Währungsunionen haben eine wesentliche Besonderheit. Die betroffenen Staaten haben (zunächst) nicht die Währungshoheit. Daher besteht nicht die Möglichkeit, der Staatsschuldenkrise durch eine Monetarisierung der Staatsschuld zu begegnen. Es liegt also eine ähnliche Situation wie in Ländern vor, die Staatsschulden in Fremdwährung haben ( wie etwa Argentinien).  Aufgrund der hohen Interdependenz der nationalen Finanzsysteme und der Staatsfinanzen (Regulierung ist im Euroraum eine nationale Aufgabe, die Wahrung der Finanzmarktstabilität z.B. durch Bankenrekapitalisierungen ist eine nationale Aufgabe und quasi im Gegenzug gibt es weiterhin einen „home bias“ bei Finanzinstituten bezüglich des Erwerbs von Staatspapieren) kann eine Staatsschuldenkrise de facto zu einer Währungskrise führen, da im Falle einer Staatspleite und einer Ansteckung des nationalen Finanzsektors die Einführung einer nationalen Währung wahrscheinlich wird. Diese Unsicherheit kann die Staatsschuldenkrise und ihre Auswirkungen auf die Privatwirtschaft verschärfen. Das mögliche Auseinanderbrechen der Währungsunion – also die Rettung des Euro – scheint aber nicht der einzige Grund zu sein, warum die Staaten des Euroraums die Belastungen der Rettungsmaßnahmen auf sich nehmen.

Die Beispiele Lettlands, Rumäniens und Ungarns, die sämtlich Rettungspakete mit unterschiedlichem Umfang und unterschiedlichem Erfolg erhalten haben, zeigen, dass die Bekämpfung der Schuldenkrise nicht nur eine Maßnahme zur „Rettung des Euros“ ist bzw. war. Auch Länder, die eigentlich die Möglichkeiten haben, über die Freigabe des Wechselkurses eine Anpassung, die dann vermutlich einen Schuldenschnitt nach sich gezogen hätte, herbeizuführen, haben andere Wege gewählt. Die Staatengemeinschaft hat hier geholfen, vermutlich um Ansteckungseffekte und politische Verwerfungen zu vermeiden.

Zinseffekte

Hier sind drei Effekte zu nennen. Zum einen sind die Zinsen der EZB derzeit sehr niedrig, vermutlich auch wegen der konjunkturellen Folgen der Schuldenkrise. Diese Kausalität ist aber nicht eindeutig, da auch andere Währungsräume derzeit eine Niedrigzinsphase erleben. Zudem wäre eine Quantifizierung dieses Effekts nur möglich, wenn man einen kontrafaktischen EZB-Zins ermitteln würde. Zum  anderen gilt Deutschland derzeit als sicherer Hafen. Im Vergleich zu allen anderen Staaten des Euroraums muss der Bund merklich weniger Zinsen für Neuemissionen bieten. Beide genannten Effekte wirken entlastend, ein dritter Effekt könnte hingegen belastend wirken. So dürfte die Bonität durch das Engagement in den Rettungspaketen gesunken sein – nicht zuletzt ist der Bruttoschuldenstand gestiegen. Wie groß dieser Effekt ist, lässt sich schwer abschätzen, da alle Länder im Euroraum diesen Belastungen ausgesetzt sind und bei einem Vergleich mit einem Land außerhalb des Euroraums,  wie etwa der Schweiz oder dem Vereinigten Königreich, Wechselkursrisiken zu berücksichtigen sind.

Zypern

Ende Juni 2012 hat die zyprische Regierung die Eurogruppe um finanzielle Hilfe gebeten. Die ausgeprägten wirtschaftlichen und finanziellen Beziehungen zwischen Griechenland und Zypern haben die zyprische Wirtschaft wegen der starken Rezession in Griechenland stark belastet. Details des Anpassungsprogramms vermutlich erst mit einem im Dezember erscheinenden Gutachten bekannt. Der finanzielle Umfang dürfte im unteren zweistelligen Milliardenbereich liegen und vergleichen mit den Anpassungsprogrammen anderer Staaten des Euroraums eher gering sein. Das Bruttoinlandsprodukt Zyperns beträgt knapp 18 Mrd. Euro; etwa ein Zehntel des Bruttoinlandsprodukts Portugals.

Weiterführende Links

Stand: 05.12.2012