IfW Fokus 82

Der Euro in der Krise: Eine Chance, die Geburtsfehler der Währungsunion zu beheben*

Von Rainer Schweickert

Im Stresstest einer weltweiten Finanzmarktkrise haben sich die wichtigsten Institutionen der Europäischen Währungsunion – die Maastricht-Kriterien und der Stabilitäts- und Wachstumspakt – erwartungsgemäß nicht bewährt. Die Geburtsfehler der Europäischen Währungsunion wurden gnadenlos aufgedeckt. Dafür wurden aber nun nicht etwa die Regierungen, sondern in erster Linie die Finanzmärkte verantwortlich gemacht und getrieben von dieser Einschätzung fiel ein Tabu nach dem anderen: Es gab einen Bailout, die Europäische Zentralbank akzeptierte auch schlechte Papiere, und es soll zudem auch noch eine europäische Wirtschaftsregierung implementiert werden. Verkehrte Welt? Kann man Regierungsversagen mit mehr Kompetenzen für die Regierungen bekämpfen? Gilt es nicht vielmehr, die Spielregeln zu verbessern und damit sowohl Markt- als auch Regierungsversagen zu verhindern?

Es bleibt zumindest noch die (schwache) Hoffnung, dass die Aufräumarbeiten nach der Krise auch die Gelegenheit bieten, einen wesentlichen Geburtsfehler wie die Aufnahmeprozedur in die Europäische Währungsunion zu überdenken (Schweickert 2010). Der ursprüngliche Zweck der Maastricht-Kriterien war, die entstehende Europäische Währungsunion möglichst klein zu halten. Der wurde eindeutig verfehlt, weil zum einen viele Länder (damals) ihre Hausaufgaben gemacht hatten und zum anderen, weil der Beitrittsprozess trotz Kriterien und Konvergenzberichten ein politischer ist. Ohne die Stimmen Italiens wäre die notwendige qualifizierte Mehrheit für den Start der Währungsunion kaum zu Stande gekommen und Länder mit ähnlicher Ausgangslage konnten da kaum abgelehnt werden (Schweickert 2002). Erste Aufweichungstendenzen waren so nahezu zwangsläufig.

Seitdem mühen sich die Konvergenzberichte an der Interpretation der Kriterien ab, wobei jedes Mal ein ordentlicher Spagat notwendig ist, um ökonomische Zusammenhänge in das Kriterienkorsett zu zwängen. Estland, das nächstes Jahr beitreten darf, ist dafür ein gutes Beispiel. Die Europäische Zentralbank hält in ihrem Konvergenzbericht fest, „...dass Bedenken hinsichtlich der Nachhaltigkeit der Inflationskonvergenz in Estland bestehen...“.

Dazu muss man wissen, dass Estland seit 1992 einen festen Wechselkurs gegenüber der D-Mark und später dem Euro mit einem Currency-Board-System begleitet, bei dem die heimische Geldmenge vollständig durch Devisenreserven gedeckt wird. Nun ist bei festem Wechselkurs und freiem Kapitalverkehr eine eigenständige Geldpolitik, mit der die Inflationsrate gesteuert werden könnte, nicht möglich. Eine nachhaltige Inflationskonvergenz ist also nur bei völlig homogenen Ländern möglich – für eine kleine offene Volkswirtschaft im Aufholprozess kaum zu schaffen. Letztlich verdankt Estland seinen Beitritt also der weltweiten Wirtschaftskrise, die die Inflation momentan kräftig gebremst hat.

Grundsätzlich wurde die starke Betonung der ex-ante Harmonisierung des Preisniveaus (und damit verbunden auch der Wechselkurse und der Zinsen) schon früh kritisiert. Außerdem sind die finanzpolitischen Kriterien zum Zugang zur Europäischen Währungsunion als Eintrittsbedingungen nicht hinreichend und nur eingeschränkt notwendig. Eine fortschreitende Harmonisierung der Finanzpolitik kann vermieden werden, wenn ein Bailout hinreichend unattraktiv gestaltet oder glaubwürdig ausgeschlossen wird (Schweickert 1996).

Betrachtet man diese kritischen Punkte im Licht der jüngsten Ereignisse, so erscheint tatsächlich der glaubwürdige Ausschluss des Bailouts als zentraler Geburtsfehler. Der formale Ausschluss reicht nicht aus. Der No-Bailout-Artikel 125 des Vertrags von Maastricht müsste durch ein konkludentes Insolvenzverfahren ergänzt werden (Blankart und Fasten 2010). Mitten in der Krise kann ein solches Verfahren nicht implementiert werden. Die Märkte und die betroffenen Länder müssen vorher wissen, wie hoch der Nutzen und die Kosten eines solchen Insolvenzverfahrens sind. Wie wahrscheinlich es ist, sollte eigentlich durch das Kreditrating angezeigt werden.

Geht man davon aus, dass das Kreditrating reformiert werden kann, was aufgrund seiner zentralen Rolle für das Funktionieren von Kapitalmärkten unabdingbar ist, dann hätten sowohl Kreditgeber als auch die Mitgliedsländer der Europäischen Währungsunion einen Anreiz zum soliden Haushalten aber auch zur Verbesserung der Kapitalmarktqualität und der Nachhaltigkeit der wirtschaftlichen Entwicklung – alles Bestandteile eines Best-Practice-Ratings. Schuldengrenzen, deren Durchsetzung entweder Kosten durch die One-Size-Fits-All-Praxis oder Glaubwürdigkeitsverluste aufgrund fehlender Implementierung bedeuten, könnten entfallen bzw. freiwillig sein und den nationalen Präferenzen angepasst werden (Vaubel 2010). Zusätzlich könnte die Währungsunion gestärkt werden, wenn ein so verstandenes Kreditrating ein zentrales Element der Aufnahmekriterien wäre, etwa in dem man die Konvergenzkriterien in ihrer Bedeutung deutlich herunterstuft. Im Artikel 140 des Maastricht-Vertrags heißt es in Absatz 1: Die Berichte der Kommission und der Europäischen Zentralbank berücksichtigen auch die Ergebnisse bei der Integration der Märkte.... Hier liegt ein weiterer Interpretationsspielraum, den man nutzen könnte.

Finales Ziel der Europäischen Währungsunion müsste es doch sein, dass alle Mitgliedsländer ein AAA-Rating erreichen. Nach dem Stresstest durch die weltweite Finanz- und Wirtschaftskrise erfüllen derzeit nur die Länder, die früher der sogenannten DM-Zone angehörten, und die Länder, die zurzeit nicht teilnehmen wollen, dieses Kriterium. Die jüngsten Mitglieder der Währungsunion (Slowenien, Slowakei und demnächst Estland) stehen lediglich auf einer Stufe mit Problemländern wie Spanien und Portugal. Bedenklich daran ist, dass diese Tatsache von den Konvergenzberichten, die hauptsächlich auf realwirtschaftliche Konvergenz abstellen, nicht zentral berücksichtig werden kann. Dies zeigt aber auch, dass die Einschätzung der Märkte durchaus realistisch ist.

Statt auf Koordinierungs- und Harmonisierungsbedarf kann also sehr wohl auf die Bewertung durch die Märkte gesetzt werden. Ein Wettbewerb zwischen Mitgliedsländern um die sinnvollste Wirtschaftspolitik kann den Euro dauerhaft zu einer harten Währung mit steigendem Gewicht in internationalen Währungskörben machen. Ein Best-Practice-Kreditrating sollte die Grundlage für einen Beitritt und für ein Monitoring nach dem Beitritt sein. Ein solches Vorgehen würde gleichzeitig eine Richtgröße für private Ratings setzen. Eine abweichende Beurteilung könnte so zumindest diskutiert werden. Als notwendig für den Eintritt in den Beitrittsprozess könnte ein AA-Rating betrachtet werden, das z.B. von einem Land wie Chile erreicht wird. Der Beitritt könnte bei einem AAA-Rating erfolgen. Zusätzlich müsste allerdings ein Insolvenzverfahren etabliert werden, dass die potentiellen Kosten für die Gläubiger kalkulierbar macht, in Krisensituationen rasch durchführbar ist und Risiken für die Europäische Währungsunion insgesamt ausschließt.

Zugegeben: Die Hoffnung, dass sich eine solche an den Kapitalmarkterfordernissen ansetzende Politik durchsetzt, erscheint gering. Sie könnte jedoch gerade auch den EU-Ländern, die noch nicht Mitglied der Europäischen Währungsunion sind, klare Signale senden und die Konvergenzbemühungen auf die Bereiche lenken, die für das Funktionieren einer Währungsunion mit ansonsten weitgehend souveränen Mitgliedsstaaten tatsächlich wichtig sind. Dadurch könnte letztlich sogar die Akzeptanz der europäischen Idee gestärkt werden.

(Leicht überarbeitete Version eines Artikels im ifo Schnelldienst 14/2010 unter dem Titel „Mehr Markt wagen – eine europäische Wirtschaftsregierung kann die Geburtsfehler der Währungsunion nicht beheben“).

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*In der Reihe IfW-Fokus veröffentlicht das Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autoren selbst verantwortlich sind. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Instituts für Weltwirtschaft wider.