IfW-Fokus 75

Ukraine nach der Präsidentschaftswahl – verpasste Chancen, neue Perspektive?*

Von Inna Melnykovska und Rainer Schweickert

Die Orangene Revolution hat nur eine Amtsperiode gehalten. Anfang 2005 waren mit der Wahl von Viktor Juschtschenko zum neuen ukrainischen Präsidenten große Hoffnungen verbunden, den Reformstau aufzulösen und das Land in die Europäische Union zu integrieren. Tatsächlich hatten sich damals die Wirtschaftsoligarchen zusammengetan, um eines zu erreichen: die Anerkennung des Status als Marktwirtschaft und der damit verbundene Zugang zur WTO als Gegenleistung für den demokratischen Umschwung. In der Ukraine war dies darüber hinaus mit der Hoffnung verbunden, dies sei nur der Start für eine weitergehende Integration in die EU bis hin zur Mitgliedschaft. Außerdem hatten sich die damaligen Protagonisten der Orangenen Koalition – neben Viktor Juschtschenko vor allem Julia Timoschenko – die Integration in die NATO auf die Fahnen geschrieben. Beides scheint nun nach der Wahl von Victor Janukowitsch, bei der manipulierten Wahl 2004 der designierte Nachfolger des Autokraten Kutschma, weiter entfernt denn je. Was ist schiefgegangen?

Der Westen, d.h. sowohl die EU als auch die NATO, haben die Tür zwar einen Spalt geöffnet, der Ukraine aber keinen Eintritt gewährt. Im Falle der EU wurde sogar deutlich gemacht, dass auch in mittlerer Perspektive kein Beitritt zu erwarten sei. Dabei ist durch das Beispiel der Integration der mittel- und osteuropäischen Länder in die EU deutlich belegt worden, dass ein starker Anreiz zur Übernahme der westlichen Institutionen und umfassende Reformbemühungen zur Beschleunigung der wirtschaftlichen Konvergenz einen starken Anreiz bedingt. Ohne die „Karotte“ der Mitgliedschaft fehlt Transformationsländern ein starker externer Anreiz, der hilft, zu Hause Reformkoalitionen zu schmieden und zu stabilisieren.

Auch die NATO hat Konditionen für den Mitgliedschaftsprozess formuliert, die sich naturgemäß eher an Maßnahmen im sicherheitspolitischen und militärischen Bereich orientieren. Hier soll ähnlich wie bei der EU ein Aquis durchgesetzt werden, der eine Zusammenarbeit zu den Bedingungen der Altmitglieder anbietet. Darüber hinaus fordert jedoch die NATO für die von ihr angebotenen Sicherheitsgarantien demokratische Reformen, politische Kontrolle des Militärsektors und marktwirtschaftliche Bedingungen im Rüstungssektor. Auch weil die Forderungen der NATO weniger umfassend sind als die der EU, konnte die NATO die EU beim Erweiterungsprozess sogar überholen: in der Regel finden NATO-Beitritte vor EU-Beitritten statt. Empirische Untersuchungen haben auch belegt, dass die Qualität der Institutionen durch den Anreiz und die Konditionen der Beitritte zu EU und NATO deutlich verbessert wird.

Für das Überleben der Orangenen Koalition wären beide Anreize sicher hilfreich gewesen. Die eher schwachen Anreize der EU-Nachbarschaftspolitik (ENP) und der NATO-Partnerschaftsabkommen waren dazu wenig geeignet. Forderungen nach einem beschleunigten Reformtempo bei enttäuschten Integrationsträumen haben letztlich zu einer ständig sinkenden Unterstützung für die Parteien der Orangenen Koalition und zu offenen Auseinandersetzungen innerhalb dieser Koalition geführt. So hat die Ukraine in einigen Bereichen gerade der EU gegenüber einseitig Zugeständnisse gemacht, ohne dass dies zu Gegenleistungen der EU geführt hätte. Ein Beispiel hierfür ist die Abschaffung der Visapflicht für EU-Bürger. Ein anderes Beispiel ist die Unterstützung für die EU-Krisenmission in Moldawien durch verschärfte Grenzkontrollen und neue Zollregelungen.

Aber auch innerhalb der Ukraine ist die Unterstützung der Orangenen Koalition erlahmt. Zum einen hatten die Wirtschaftsoligarchen ihr Ziel erreicht. Mit der Anerkennung der Integration in die WTO konnten sie ihre wirtschaftliche Basis, die sie weitgehend durch den Zugriff auf die Ressourcen der Ukraine erlangt hatten, auch im Rahmen der Globalisierung weiter ausbauen. Interne Demokratisierung und Umsetzung von EU-Forderungen waren hierfür nicht mehr notwendig. Außerdem basiert die Macht der Oligarchen zum großen Teil auf den „alten“ Industrien (Kohle, Stahl) im Osten des Landes, der zudem auch eine starke russische Minorität aufweist. So erklärt sich unter anderem das Erstarken von Janukowitschs Partei der Regionen, die gerade dort ihre Basis hat. Auch NATO-Forderungen nach marktwirtschaftlichen Bedingungen im Rüstungssektor dürfte auf wenig Gegenliebe gestoßen sein. Hier sind die Beziehungen zu Russland noch ausgeprägter als in anderen Wirtschaftszweigen.

Dabei ist der wirtschaftliche Reformbedarf in der Ukraine immens. In den alten Industrien wird Energie verschleudert, die Stellung der Ukraine als einer der größten Waffenexporteure basiert weiter auf sowjetischer Technologie und die Dual-Use-Strukturen im Schnittpunkt ziviler und militärischer Produktion sind wenig transparent. Dass dieser Reformbedarf nicht auf eine entsprechende Reformbereitschaft getroffen ist, hat aber nur teilweise etwas mit der EU und der NATO zu tun: Reformanstrengungen waren in der Zeit des Rohstoffbooms und des leichten Zugangs zu ausländischer Finanzierung bis zur weltwirtschaftlichen Krise nicht notwendig. Gerade die alten Industrien wurden durch den vor allem durch China ausgelösten Boom kurz vor ihrem Niedergang noch einmal kräftig gestärkt; und die Wirtschaftsoligarchen haben davon profitiert.

Nachdem der Boom abrupt zu einem Ende kam und in eine der heftigsten Rezessionen im post-sowjetischen Raum mündete und nachdem der Westen durch den IWF für eine Stabilisierung gesorgt hat, könnte doch nun bei evidentem Reformbedarf auch die Integration in den Westen weitergehen? Dem hat Russland wohl effektiv einen Riegel vorgeschoben. Ohne eine drastisch verbesserte Energieeffizienz hängt die Ukraine am russischen Gashahn. Die russische Gazprom betreibt hier eine fein differenzierte, politisch motivierte Marktsegmentierung mit nach Kooperationsbereitschaft gestaffelten Preisen und ggf. überraschenden technischen Lieferschwierigkeiten. Die Enttäuschung, dass die EU in den Gasstreit mit Russland vor einem Jahr erst eingegriffen hat nachdem die eigene Versorgung gefährdet war, sitzt tief. Auch sonst stieß die Kooperationswilligkeit der Ukraine im Energiebereich bisher auf wenig westliche Gegenliebe. Insbesondere das Projekt White Stream, das eine Gaspipeline vom Kaspischen Meer durch die Ukraine nach Europa zum Ziel hat, dürfte kaum Erfolgsaussichten haben: Mittlerweile werden die Pipelines wohl eher um die Ukraine herum verlegt. Außerdem hat Russland mit seiner Intervention in Georgien deutlich gemacht, dass auch eine verstärkte Zusammenarbeit mit der NATO, insbesondere ein Beitritt, wohl in absehbarer Zeit nicht in Frage kommt. Die Drohkulisse scheint hinreichend wirksam – schließlich war in der Ukraine gerade Winter und Wahl – ohne einen neuerlichen Gasstreit.

Nach dieser Vorgeschichte kann wohl auch die Absicht des neuen Präsidenten wenig überraschen, vor allem die Neutralität der Ukraine zu wahren: Die günstige Gelegenheit für eine schnelle Westintegration der Ukraine ist wohl vorbei und gegen die russischen Interessen ist wohl schlecht Politik zu machen. Ob dies Grund für Pessimismus ist, bleibt abzuwarten. Es könnte auch die Chance sein, die Wirtschaftspolitik der Ukraine auf eine realistische Basis zu stellen. Dies würde etwa bedeuten, dass das Land seine Brückenfunktion zwischen EU/NATO und Russland, aber auch seine Brückenfunktion zwischen Europa und Asien zu einem Standortvorteil macht. Dabei könnte die Zusammenarbeit mit Russland für die notwendige Energiesicherheit und die Zusammenarbeit mit dem Westen für den notwendigen Technologietransfer sorgen. Bei der festen Haltung Russlands dürfte dies vor allem vom neuen Präsidenten und den Oligarchen abhängen.

Nachdem sich die Orangene Koalition hinreichend diskreditiert hat, könnte sich Janukowitsch als unabhängig von den starken regionalen und wirtschaftlichen Interessen zeigen, die ihm ins Amt verholfen haben. Die Personalpolitik der ersten Tage im Amt geben jedoch wenig Grund zum Optimismus. Erste Schlüsselpositionen wurden bereits mit Personen besetzt, die mit den Oligarchen in Verbindung gebracht werden können. Die Wirtschaftskrise könnte jedoch die Position der Oligarchen verändert haben. Besonders die Clans, die das Finanzwesen sowie die Bau-, Stahl- und Energiewirtschaft beherrschen, haben bis zu 90 Prozent ihres Vermögens verloren und könnten dementsprechend wieder stärker für Wirtschaftsreformen eintreten.

Für die westlichen Organisationen – allen voran für die EU – erfordert die Zusammenarbeit unter den neuen Bedingungen wohl in erster Linie mehr Fantasie als bisher. Den alten ENP-Wein in neue Flaschen abzufüllen und ihn mit „Östliche Partnerschaft“ zu etikettieren, dürfte wohl kaum reichen. Ansatzpunkte sind durchaus vorhanden: ein Freihandelsabkommen, das schon lange im Gespräch ist, ein Visa-Regime, das die regionale Mobilität wieder herstellt, und eine Kooperation bei der europäischen Energieversorgung, die die Ukraine nicht umgeht sondern einbindet. Bisher sind auch die finanziellen Mittel, die der Östlichen Partnerschaft zur Verfügung stehen, eher bescheiden. Will man den Beitrittsanreiz – wenn auch unvoll­ständig – kompensieren, müssten diese Mittel in einer Art Strukturfonds für Nicht-Mitglieder deutlich erhöht werden.

Politik- und Zeitschriftenbeiträge zum Thema:

Belke, A., und R. Schweickert (2009). Wirtschaftswachstum durch NATO-Beitritt – Chancen für Osteuropa. Süddeutsche Zeitung Forum, 20.Oktober.

Melnykovska, I., und R. Schweickert (2009). Wirtschaftsinteressen und institutioneller Wandel in der Ukraine – vernachlässigtes Potential der Europäischen Nachbarschaftspolitik der EU. Ukraine Analysen 54.

Akademische Publikationen zum Thema:

Gawrich, A., I. Melnykovska und R. Schweickert (2010). Neighbourhood Europeanisation through ENP – the Case of Ukraine. Journal of Common Market Studies, in Vorbereitung; auch: KFG “The Transformative Power of Europe” Working Paper Series 3/09, FU Berlin.

Franke, A., A. Gawrich, I. Melnykovska, und R. Schweickert (2010). Resource-Based Reluctance, Reversed Asymmetry, and Non-Trade Integration Incentives – Evidence from European Neighbourhood. Post-Soviet Affairs, in Vorbereitung.

Melnykovska, I., und R. Schweickert (2009). Europäisierungsmotor – die NATO und die Ukraine. Osteuropa 59 (9): 49–64.

Melnykovska, I., Schweickert, R. (2008). Bottom-Up or Top-Down – What Drives the Convergence of Ukraine’s Institutions towards European Standards. Southeast European and Black Sea Studies 8 (4):445–468.

Afanasyeva, E., F. Hammermann, R. Schweickert (2007). From a Soviet Past to a Euro­pean Future – Political and Economic Developments in Ukraine. International Journal of Economics 1 (2): 119–141.

Vinhas de Souza, L., R. Schweickert, V. Movchan, O. Bilan, und I. Burakovsky (2006). Now So Near, and Yet Still So Far: Economic Relations between Ukraine and the European Union. In: O. Havrylyshyn, L. Vinhas de Souza (eds.), Return to Growth in CIS Countries: Monetary Policy and Macroeconomic Framework. : Springer.

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*In der Reihe IfW-Fokus veröffentlicht das Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autoren selbst verantwortlich sind. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Instituts für Weltwirtschaft wider.