IfW-Fokus 70

Ein „faires“ Klimaregime – Steuern oder Emissionshandel?*

Von Sonja Peterson

Um einen „gefährlichen“ von Menschen gemachten Klimawandel zu verhindern – wie es die Klimarahmenkonvention vorschreibt – sind global drastische Reduktionen der Treibhausgas(THG)-Emissionen notwendig. Globale Emissionsreduktionen gegenüber 1990 von 40–50 Prozent bis 2050 werden zunehmend auch von Politikern als notwendig anerkannt. Auch wenn es nicht so aussieht, dass diese Ziele im Rahmen der Verhandlungen in Kopenhagen in ein bindendes Vertragswerk gegossen werden, so erhofft man sich doch Fortschritte auf dem Weg dorthin. Generell besteht über zwei Dinge weitgehend Einigkeit. Erstens sollten Emissionen zu möglichst geringen Kosten eingespart werden, was mit Hilfe marktwirtschaftlicher Instrumente, d.h. Emissionshandel oder Steuern, erreicht werden kann. Zweitens ist vor dem Hintergrund, dass China in Kürze die USA als größten Emittenten von THG ablösen wird und dass die Entwicklungsländer in 2030 schätzungsweise für 50 Prozent der globalen THG-Emissionen verantwortlich sein werden, die Einbindung der Entwicklungsländer entscheidend. Hierfür müssen entsprechende Anreize geschaffen werden und es ist klar, dass nicht nur Effizienz, sondern auch Verteilungsgerechtigkeit eine wichtige Rolle im Einigungsprozess spielt.

Wir haben in einer Studie die Implikationen verschiedener Klimaregimevorschläge für die Verteilung der Klimaschutzmaßnahmen und deren Kosten untersucht (Peterson, Klepper 2007). Besonders wurde dabei die Situation der Entwicklungsländer berücksichtigt, die im Vergleich zu den meisten Industrieländern nur geringe Emissionen pro Kopf der Bevölkerung verursachen. Außerdem sollte der Vorschlag einer international einheitlichen CO2-Steuer mit Vorschlägen für eine Verteilung der Zertifikate in einem Emissionshandelssystem verglichen werden, die in gewissem Sinne die Bandbreite möglicher Zuteilungsvorschläge abdecken. Die folgenden drei stilisierten Szenarien wurden mit dem numerischen Analysemodell DART simuliert:

• Eine international einheitliche Steuer auf CO2, deren Einnahmen den jeweiligen Ländern zur Verfügung stehen [Steuer].
• Ein Emissionshandelssystem, in dem die Rechteverteilung so gestaltet ist, dass sich die Pro-Kopf-Emissionen aller Länder bis zum Jahr 2050 angleichen [Pro-Kopf].
• Ein Emissionshandelssystem, in dem verglichen zu 2010 für alle Länder die Ausstattung mit Emissionsrechten um den gleichen Prozentsatz gesenkt wird [%].

Bei allen Szenarien wurde angenommen, dass die weltweiten Emissionen bis 2050 gegenüber 1990 um 40 Prozent fallen müssen, um eine gefährliche Klimaveränderung zu verhindern. Die Steuer wird insbesondere vom amerikanischen Ökonom Nordhaus propagiert. Das Szenario gleicher Pro-Kopf-Emissionen stößt weltweit auf Anerkennung und wurde von Kanzlerin Angela Merkel aufgegriffen. Ihm liegt ein egalitärer Gerechtigkeitsbegriff zugrunde: Alle Menschen haben das gleiche Recht, die Atmosphäre zu verschmutzen. Das Szenario gleicher prozentualer Reduktionen basiert darauf, dass die jetzigen Emissionsniveaus den Status quo markieren und Ausgangspunkt von Reduktionsverpflichtungen sein sollten.

Grafik 1 zeigt für die drei Szenarien und für ausgewählte Länder und Weltregionen die Reduktionsziele in 2050 gegenüber 2004 (dem Basisjahr von DART) und die resultierenden Wohlfahrtseffekte gegenüber einem „Business as Usual“(BAU)-Szenario ohne Klimapolitik.

Die verschiedenen Politikszenarien führen zu drastisch unterschiedlichen Verpflichtungen zur Emissionsvermeidung. Im Emissionshandelsszenario mit gleichen prozentualen Reduktionen muss jedes Land in 2050 seine Emissionen gegenüber 2010 um 56,4 Prozent reduzieren. Dagegen verlangt der Vorschlag, dass die Emissionsrechte auf Pro-Kopf-Basis bis 2050 überall gleich sein sollen, sehr viel größere Reduktionen in den Industrieländern. Indien und vor allem Afrika dürfen ihre Emissionen in diesem Szenario sogar gegenüber 2010 erhöhen. Die aus einer Steuer resultierenden Reduktionsverpflichtungen liegen meist zwischen den beiden Extremszenarien.

Die Höhe der Emissionsreduktion spiegelt sich auch in den Wohlfahrtskosten der Szenarien wider: Höhere Reduktionen führen zu höheren Kosten. Allerdings sind andere Effekte ebenfalls wichtig. Die absolute Höhe der Kosten wird hauptsächlich durch den Energiepreiseffekt von Klimapolitik bestimmt: reduzierte CO2-Emissionen lassen die Nachfrage nach fossiler Energie und die Energiepreise fallen. Hiervon profitieren große Energieimporteure wie die USA, Westeuropa und China. Energieexporteure, wie der mittlere Osten und vor allem die ehemalige Sowjetunion sind negativ betroffen. Schließlich profitieren beim Emissionshandel die Länder, die Emissionsrechte verkaufen, von den Einahmen. Dies ist im Emissionshandelsszenario mit gleichen Pro-Kopf-Emissionen bei Indien und Afrika der Fall und im Szenario mit gleichen prozentualen Reduktionen bei den USA, Afrika, China und der ehemaligen Sowjetunion.

Was die Anreize für die Entwicklungs- und Schwellenländer betrifft, einem internationalen Klimaregime beizutreten, so zeigt unsere Studie, dass es mit Hilfe von Emissionshandel und einer entsprechenden Zuteilung von Emissionsrechten möglich ist, trotz Vermeidungsmaßnahmen in diesen Ländern Wohlfahrtsgewinne zu erzeugen (Indien, Afrika) beziehungsweise die Verluste gering zu halten (China). Der zukünftige Nutzen aus der Vermeidung von Klimaschäden, der gerade für die Entwicklungsländer besonders stark ausfallen kann, ist dabei noch nicht einmal berücksichtigt. Eine Steuer hingegen hat keine großen Chancen von wichtigen Entwicklungsländern akzeptiert zu werden, es sei denn, sie würde durch zusätzliche Finanzhilfen begleitet. Schließlich zeigt die Studie, dass auch diskutiert werden muss, ob und wie die Energieexporteure als Verlierer der verringerten Energienachfrage von Klimapolitik in ein Klimaabkommen eingebunden werden können. Dieses Problem hat bislang noch keinen Niederschlag in den laufenden Verhandlungen gefunden, obwohl es den anhaltenden Widerstand gegen stärkere Klimaschutzmaßnahmen erklären kann.

Literatur: Peterson, S.und G. Klepper (2007). Distribution Matters – Taxes vs. Emissions Trading in Post Kyoto Climate Regimes. Kiel Working Paper No. 1380.

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*In der Reihe IfW-Fokus veröffentlicht das Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autoren selbst verantwortlich sind. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Instituts für Weltwirtschaft wider.