IfW-Fokus 56

Die Deutsche Wirtschaft in der Rezession: Was kann die Wirtschaftspolitik tun?*

vom IfW-Prognosezentrum

Die Ausgangslage

Die deutsche Wirtschaft befindet sich am Beginn der schwersten Rezession seit vielen Jahrzehnten. Im kommenden Jahr wird die gesamtwirtschaftliche Kapazitätsauslastung wohl mindestens so niedrig sein wie in den Jahren 1974/75, als es einen massiven Einbruch in der Weltwirtschaft gab. Es kann sogar noch schlimmer werden, der Abschwung könnte sich bis weit in das Jahr 2010 hinein fortsetzen. Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage nach den angemessenen Reaktionen der Wirtschaftspolitik.

Stabilisierung des Finanzsektors

Der gegenwärtige Abschwung ist durch die weltweite Finanzkrise verschärft worden. Dies ist der wesentliche Unterschied zu früheren Rezessionen und diktiert daher die Prioritäten für die Wirtschaftpolitik. Es war richtig, dass die Bundesregierung – zusammen mit Regierungen anderer Länder – rasch mit einem Rettungspaket für die Banken reagiert hat, um einen Zusammenbruch des Finanzsystems zu verhindern. Die Folgen für die Wirtschaft wären verheerend gewesen, wäre es dazu gekommen. Das Problem ist damit aber nicht beseitigt, denn nach wie vor herrscht Misstrauen unter den Banken, und die Eigenkapitalbasis einer Reihe von Instituten ist empfindlich geschrumpft. Beides wirkt sich negativ auf die Kreditvergabe aus. Die Rekapitalisierung der Banken macht nur zögernd Fortschritte. Mit einem Andauern der Schwierigkeiten vergrößert sich das Risiko einer Kreditklemme. Sie hätte gravierende Folgen für die Konjunktur, zumal im Zuge der Rezession bei den Banken weitere erhebliche Abschreibungen auf Kredite zu erwarten sind. Um eine solche Zuspitzung zu verhindern, muss die Politik mehr tun. Die Rekapitalisierung kann die Regierung dadurch fördern und effizienter gestalten, dass sie öffentliche Mittel als Kapitalbeteiligung in dem Maße bereitstellt, in dem Banken privates Eigenkapital gewinnen. Notfalls müssen die systemisch relevanten Banken zu einer Annahme der Kapitalhilfen des Bundes gezwungen werden (Vgl. Projektgruppe Gemeinschaftsdiagnose (2008). Deutschland am Rande einer Rezession: 38 ff. Essen.). Je früher es gelingt, eine Normalisierung der Situation herbeizuführen, umso eher werden andere Maßnahmen die Konjunkturaussichten verbessern.

Deutliche Zinssenkung durch die Europäische Zentralbank

In der öffentlichen Debatte in Deutschland scheint es hauptsächlich darum zu gehen, wie stark die Finanzpolitik gegensteuern sollte, um den Konjunktureinbruch zu mildern. Dabei wird vielfach übersehen, dass im konjunkturellen Abschwung die automatischen Stabilisatoren der Finanzpolitik wirken. Im kommenden Jahr dürften sie immerhin eine Größenordnung von rund 1½ Prozent in Relation zum Bruttoinlandsprodukt erreichen, so dass die Konjunktur von daher gestützt wird.

In der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur wird vielfach betont, dass daneben der komparative Vorteil bei der Stabilisierung der Konjunktur grundsätzlich bei der Geldpolitik liegt (Vgl. J.B. Taylor (2001). Reassessing Discretionary Fiscal Policy. The Journal of Economic Perspectives 14 (3): 21–36). Die Europäische Zentralbank (EZB) hat ihren Leitzins bereits um 175 Basispunkte verringert. Sie sollte ihre Politik weiter lockern, und sie wird es voraussichtlich auch tun. Die Produktionslücke im Euroraum wird sich im kommenden Jahr erheblich vergrößern, und die Inflationsrate wird drastisch sinken und bald die Marke von 2 Prozent unterschreiten. Auch die Inflationserwartungen, die für die Geldpolitik naturgemäß zentral sind, haben sich in jüngster Zeit spürbar zurückgebildet. Aus heutiger Sicht sollte der maßgebliche Leitzins schnell auf 1 Prozent gesenkt werden, gegebenenfalls auch darunter, sollten sich die Aussichten weiter verschlechtern. In dem Maße, wie eine Normalisierung des Bankgeschäfts Fortschritte macht, wird die Geldpolitik an Effizienz gewinnen, weil Zinssenkungen dann stärker auf das allgemeine Zinsniveau durchschlagen. Sollte die Situation im Bankensektor allerdings angespannt bleiben, kann es notwendig werden, dass die EZB – ähnlich wie in jüngster Zeit die amerikanische Notenbank – die Geldbasis über ihre Offenmarktgeschäfte erheblich stärker ausweitet, um einen Rückgang der weiter gefassten Geldmengenaggregate zu verhindern.

Maßnahmen der Finanzpolitik als Versicherung gegen eine Ausnahmesituation

Die Notwendigkeit einer expansiven Finanzpolitik in normalen Phasen eines konjunkturellen Abschwungs kann man bestreiten. In der wirtschaftswissenschaftlichen Literatur werden die Erfolgschancen einer diskretionären Finanzpolitik tatsächlich kritisch beurteilt (Vgl. auch M. Eichenbaum (1997). Some Thoughts on Practical Stabilization Policy. The American Economic Review 87 (2): 236–239).

Derzeit liegt aber eine besondere Situation vor: Wegen der Finanzkrise ist die Gefahr groß, dass sich die Banken bei der Kreditvergabe anhaltend restriktiv verhalten. Dieser Fall ist derzeit in Deutschland zwar nicht gegeben. Es kann aber sein, dass sich die Situation wie in den USA so stark zuspitzt, dass die Finanzierungskosten trotz der Zinssenkungen durch die Notenbank gar nicht zurückgehen. Insofern ist es nicht verwunderlich, dass man in den USA über Konjunkturprogramme diskutiert, die eine riesige Dimension haben. In Deutschland kann man Maßnahmen ergreifen, um sich gegen das Risiko zu versichern, dass die Geldpolitik nicht wie sonst wirkt.

Was soll die Finanzpolitik jetzt tun?

Man könnte argumentieren, eine Rezession sei um jeden Preis zu verhindern; daher könnten massive Budgetdefizite hingenommen werden. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass eine solche Politik hohe Kosten verursacht, denn höhere Defizite heute bedeuten, dass künftig Steuern erhöht und/oder Ausgaben gekürzt werden müssen. Je stärker das mittelfristige Ziel solider Staatsfinanzen verletzt wird, desto drastischer muss die Korrektur erfolgen. Dies hätte negative Konsequenzen für das Wirtschaftswachstum. Auch könnte sich bei einem massiven Anstieg der Staatsverschuldung der Druck auf die Notenbank erhöhen, mehr Inflation zuzulassen. Schließlich steigt bei einer massiven Zunahme der Staatsverschuldung die Wahrscheinlichkeit, dass die Bürger künftig mit erheblichen Mehrbelastungen rechnen und sich daher kurzfristig mit ihren Ausgaben zurückhalten. Insofern gibt es für eine expansive Finanzpolitik durchaus Grenzen, wie sie ähnlich für die geldpolitische Strategie gelten: Wenn es glaubhaft ist, dass Zinssenkungen in einem Abschwung keinen Regimewechsel hin zu mehr Inflation darstellen, sondern mit dem mittelfristigen Inflationsziel vereinbar sind, sind die konjunkturstabilisierenden Wirkungen am größten. Niemand würde der EZB heute ernsthaft empfehlen, einen Anstieg der Inflationserwartungen zu riskieren.

Abzulehnen sind finanzpolitische Maßnahmen, die Subventionscharakter haben und einzelne Branchen begünstigen. Sie wirken verzerrend. Einige Elemente in dem Konjunkturpaket der Bundesregierung sind aus diesem Grund verfehlt.

Favorisiert werden häufig Maßnahmen, die schnell umgesetzt werden können, zeitlich begrenzt sind und auf einen großen Impuls für den privaten Konsum setzen; so wird auch für Deutschland vorgeschlagen, Steuergutscheine zu verteilen. Solche Maßnahmen, die sehr stark auf eine Feinsteuerung der Konjunktur abzielen, helfen in der gegenwärtigen Lage jedoch wenig, zumal die Rezession wohl nicht auf ein oder zwei Quartale beschränkt ist, sondern aller Voraussicht nach ungewöhnlich lange anhalten wird. Auch haben die Steuergutscheine, die in diesem Jahr in den USA verteilt wurden, nicht die erhoffte Wirkung erzielt, der Einbruch beim privaten Konsum wurde allenfalls hinausgezögert. Der wesentliche Nachteil von Steuergutscheinen ist, dass sie letztlich dem mittelfristigen Wachstum nicht förderlich sind (Vgl. J.B. Taylor (2008).The State of the Economy and Principles for Fiscal Stimulus. Testimony before the Committee on the Budget United States Senate. 19. November).

Entscheidend in der gegenwärtigen Phase der Verunsicherung ist, dass die mittelfristigen Einkommenserwartungen positiv beeinflusst werden. Daher sollten solche Maßnahmen ergriffen werden, die das Wirtschaftswachstum fördern. Dies kann man auf zwei Wegen erreichen: Zum einen durch öffentliche Investitionen in Sachkapital und in Humankapital, zum anderen durch Steuersenkungen, die dauerhaft sind. Beide Maßnahmen haben den großen Vorzug gegenüber kurzfristig orientierten Maßnahmen wie Steuergutscheinen, dass sie im Hinblick auf das mittelfristige Wachstum ohnehin angebracht sind und später nicht zurückgenommen werden müssen.

Teilweise sieht das Konjunkturpaket der Bundesregierung zusätzliche Investitionen vor. Auch andere Gebietskörperschaften, insbesondere die Kommunen, sollten hier einen Beitrag leisten. Allerdings dürfte es schwierig sein, Investitionen etwa in den Bereichen Infrastruktur, Umweltschutz und Bildung in größerem Umfang rasch zu verwirklichen. Denn solche Maßnahmen brauchen in der Regel Zeit, und es sind wohl nur wenige ausgereifte Pläne hierfür vorhanden. Ferner gibt es etwa in der Bauwirtschaft nur in begrenztem Umfang freie Kapazitäten, so dass es leicht zu deutlichen Preisanhebungen kommen könnte.

Daneben ist eine deutliche Entlastung der Bürger bei der Einkommensteuer sinnvoll. Zentral wären dabei eine Senkung der Grenzsteuersätze sowie eine Erhöhung des Grundfreibetrags. Der Vorteil wäre, dass man einerseits die Anreize erhöhen, andererseits auch Bezieher niedriger Einkommen begünstigen könnte. Eine solche Änderung wird jedoch – aus welchen Gründen auch immer – von der Bundesregierung nicht gewünscht, jedenfalls nicht vor der Bundestagswahl. Eine sinnvolle Alternative ist es, den Solidaritätszuschlag abzuschaffen. Diese Maßnahme lässt sich schnell umsetzen, zumal es keine Auseinandersetzungen zwischen den Gebietskörperschaften gäbe, denn die Finanzierung erfolgte allein durch den Bund. Ferner sollten durch eine Verringerung der Steuersätze heimliche Steuererhöhungen verhindert werden. Es erscheint geradezu absurd, dass die Belastung der Bürger in der Rezession zunimmt, weil die Steuerprogression greift.

Die vorgeschlagenen Maßnahmen – also die Abschaffung des Solidaritätszuschlags, die Vermeidung der heimlichen Steuererhöhungen sowie kurzfristig umsetzbare zusätzliche staatliche Investitionen – addieren sich zu einem Betrag, der im kommenden Jahr rund ein Prozent des Bruttoinlandsprodukts ausmachen könnte. Dies wäre ein kräftiger Impuls. Steuersenkungen vermindern vermutlich auch den Lohnanstieg. Im Nebeneffekt würden die Arbeitskosten langsamer zunehmen und die Unternehmen entlastet; letztlich würde also die Beschäftigung weniger durch den Abschwung beeinträchtigt.

Bei alldem muss jedoch klar sein, dass das mittelfristige Ziel bezüglich der Staatsverschuldung eingehalten werden muss. Für die Finanzpolitik sollte eine ähnliche Regel gelten wie für die Geldpolitik. Wünschenswert wäre eine glaubwürdige Schuldenregel, wie sie etwa vom Sachverständigenrat in einer Expertise vorgeschlagen wurde (Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (2007). Staatsverschuldung wirksam begrenzen. Wiesbaden). Dazu wird es aber in nächster Zeit wohl nicht kommen. Daher sollten in jedem Fall die Regeln des europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakts eingehalten werden. Nach einer Normalisierung der konjunkturellen Lage muss das Ziel eines ausgeglichenen Haushalts wieder angegangen werden. So wie die Geldpolitik dann die Leitzinsen rasch anheben sollte, um die Inflationserwartungen zu kontrollieren, muss der Staat den Schuldenstand zurückführen. Dabei sollte klar sein, dass keine Steuern erhöht werden, denn andernfalls käme es nicht zu dem angestrebten positiven Effekt auf das Wirtschaftswachstum. Die Rückführung des strukturellen Budgetdefizits sollte vielmehr auf der Ausgabenseite ansetzen. Das Potenzial für Kürzungen ist vorhanden, insbesondere im Bereich der Subventionen. Es wäre ein großer Schritt, wenn der Subventionsabbau gemäß der sog. Koch-Steinbrück-Liste vorangetrieben würde. Bleiben solche Verpflichtungen bzw. Reaktionen aus, wäre nichts gewonnen – im Gegenteil: Die Glaubwürdigkeit der Wirtschaftspolitik hätte großen Schaden genommen.

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*In der Reihe IfW-Fokus veröffentlicht das Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autoren selbst verantwortlich sind. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Instituts für Weltwirtschaft wider.