IfW-Fokus 53

Bretton Woods II ?: Skepsis ist angebracht*

von Rolf J. Langhammer

Unter dem Stichwort „Bretton Woods II“ (BW II) findet die Idee einer neuen Weltfinanzarchitektur im Lichte der gegenwärtigen Finanzkrise Zuspruch unter Regierungen. Die sprachliche Anleihe beim Namensgeber suggeriert ähnliches wie das, was im Juli 1944 in Bretton Woods (BW I) geschaffen wurde: Die Gründung der supranationalen Institution IWF mit einem grenzüberschreitenden Ordnungsrahmen: ein System fester, nur in Zeiten fundamentaler Ungleichgewichte zu ändernder Wechselkurse mit einem Gold-Devisenstandard. Im BW I gab es eine klare Arbeits­teilung. Die USA hatten die Hüterin ihrer Währung zu sein, in der die Wechselkurse zu den anderen Währungen definiert waren (Ankerwährung), und den Dollarpreis von Gold konstant zu halten, während die anderen Zentralbanken bei Bedarf im Devisenmarkt intervenierten, um die Wechselkurse des Systems zu fixieren. Der IWF erhielt Gold und Währungsmittel, um unter Auflagen allen Mitgliedern bei Zahlungsbilanzschwierigkeiten Liquidität zu verschaffen.

Der Fonds war aber nie ein „lender of last resort“, da es ihm an zwei Voraussetzungen mangelte: Zugang zu eigenen Mitteln in unbegrenzter Höhe, um im Notfall rasch Liquidität bereit zu stellen, und Eingriffsrechte in nationale Politik, um die Eigner insolventer privater Finanzinstitutionen zu bestrafen. BW I zerbrach an einem fundamentalen Vertrauensproblem: Mit dem Wachstum der Währungsreserven ausländischer Zentralbanken nahmen deren Dollareinlagen zu. Dies weckte das Misstrauen, dass die USA nicht in der Lage sein könnten, zum festgelegten Preis Gold für Dollars herzugeben, falls alle Zentralbanken ihre Dollars anbieten würden. Die USA büßten ihre Ausnahmestellung als Produzent einer stabilen Währung ein, durchtrennten die Bindung des Dollars an das Gold und zwangen die Partner, ihre Währungen gegenüber dem Dollar aufzuwerten. Die Märkte antizipierten einen grundlegenden Systemwechsel, setzten große Spekulationswellen gegen den Dollar in Gang und führten das Ende des BW I herbei.

Drei Lehren für ein Krisenmanagement wären aus BW I für BW II zu ziehen. Erstens, bei grenzüberschreitenden Liquiditätskrisen bedarf es eines „lender of last resort“. Er muss Länder in die Lage versetzen, ihren Schuldendienst in einer Währung zu leisten, die sie selbst nicht schaffen können. Diese Funktion ist – siehe Island – weiterhin gefragt und kann vom IWF dem isländischen Staat gegenüber durch konditionierte Beistandskredite erfüllt werden. Zweitens stehen heute zusätzlich andere Akteure und andere Probleme auf der Agenda. Es geht vornehmlich um global agierende private Finanzinstitutionen mit Solvenzproblemen. Anders als beim Liquiditätsproblem müsste bei Solvenzproblemen im BW II eine Institution in der Lage sein, Forderungen in den Bilanzen von Banken, die im Markt wegen einer tiefen Vertrauenskrise nicht bewertet und damit nicht gehandelt werden können, vorübergehend aufzukaufen, um wieder ein Gleichgewicht zwischen Eigen- und Fremdkapital in den Bankbilanzen herzustellen.

Drittens muss diese Institution die Eigner insolventer Institutionen sichtbar bestrafen, damit das bekannte „moral hazard“, das vorsätzliche Herbeiführen des Versicherungsfalls, in Grenzen gehalten werden kann. Dennis Snower hat für diese Institution im Insolvenzfall den Begriff des „Käufers der letzten Instanz“ geprägt. Verschiedene Regierungen haben sie jeweils für ihr Land als nationale Treuhand etabliert. Auf internationaler Ebene müsste eine Einigung auf weltweit verbindliche Regulierungs- und Überwachungsstandards erfolgen. Diese Einigung ist wichtig, um einer regulatorischen Arbitrage, das heißt dem Verschieben von Mitteln in das Land mit den höchsten Sicherheitsstandards, entgegenzuwirken.

Damit ist man bei der eigentlichen Herausforderung eines BW II, der Krisenprävention und der ex-ante-Fixierung von Regulierungen, Überwachungen und Sanktionen gegen fahrlässiges Verhalten. Ziel muss es sein, Akteure von vornherein zur Vorsicht in ihren Transaktionen zu veranlassen. Nach der Asienkrise 1997, der ersten globalen Finanzkrise unter Beteiligung privater Akteure, wäre die Zeit reif für ein BW II mit Präventionscharakter gewesen. Dazu kam es nicht. Lag es daran, dass insolvente Banken „nur“ in den asiatischen Schwellenländern zu finden waren und nicht in den Industrieländern, oder lag es an der Größe der Herausforderung? Ich meine, Letzteres überwog und überwiegt noch heute. Vier Überlegungen begründen meine Skepsis.

Erstens muss die Balance zwischen einer glaubwürdigen ex-ante-Definition systemischer Risiken und system-relevanter Akteure (diese erhalten eine konditionierte Solvenzgarantie) einerseits und der ständigen Nachjustierung dieser Definition im Lichte der Innovationen an Finanzmärkten mit neuen Akteuren und Produkten erreicht werden. Der Innovator ist dem Regulator immer einen Schritt voraus. Um dem Regulator eine Chance zu geben, müssten Solvenzgarantien für system-relevante Akteure einerseits an so harte Bedingungen geknüpft sein, dass die Groucho Marx- (oder Ackermann-) Sicht wirkt, niemals einem Klub angehören zu wollen, der einen als Mitglied akzeptiert, und andererseits so anziehend, dass eine aufziehende Krise eines system-relevanten Akteurs nicht von ihm verschleppt wird. Dieses Problem kann nur gelöst werden, wenn sich Finanzinstitutionen als Gegenleistung für die Solvenzgarantie bindend den Regeln unterwerfen. Werden sie dies tun und kann dies Wettbewerbsverzerrungen heraufbeschwören?

Zweitens muss sich die internationale Gemeinschaft entscheiden, ob sie global gültige Regeln durch ex-ante- oder ex-post-Harmonisierung herbeiführt. Bei ersterer einigt sie sich auf gemeinsame Mindeststandards. Bei letzterer steht es den Mitgliedern frei, jenseits dieser Mindeststandards nationale Regeln, die sich nachweislich auf dem Heimatmarkt bewährt haben, gegenseitig anzuerkennen. Dadurch ergäbe sich in Grenzen ein regulatorischer Wettbewerb und die durch den Markt herbeigeführte Angleichung auf einen gemeinsamen Standard. Ich sehe eine ex-post-Harmonisierung, wenn überhaupt, nur auf längere Sicht. Angesichts der großen regulatorischen Unterschiede zwischen angelsächsischen und kontinentaleuropäischen Finanz­systemen ist dies in jedem Falle eine gewaltige Herausforderung.

Drittens muss in BW II das ungelöste Problem aus der Asienkrise angefasst werden, wie das Ausbrechen von Krisen durch „falsche“ Wechselkursregime verhindert werden kann. Es darf nicht wieder zum Missverhältnis zwischen der Verschuldung in fremden Niedrigzinswährungen und Anlage in der eigenen Hochzins­währung („currency mismatch“) bei gleichzeitiger Wechselkursbindung kommen. Wird dieses Problem nicht gelöst, wird die Anzahl der system-relevanten Akteure unerwünscht größer.

Viertens kann eine globale Finanzarchitektur nicht losgelöst von der Architektur der realen Handelswelt gesehen werden, wie Premierminister Brown anmerkte. Strategische Handelspolitik und Wechselkursprotektionismus können den Nährboden für spätere Finanzmarktkrisen bilden. In einer umfassenden Präventionsstrategie von BW II müssten diese Zusammenhänge berücksichtigt werden.

Die Skepsis, dass diese vier Bedingungen erfüllt werden können, speist sich aus den Fehlschlägen der Vergangenheit. Vielleicht aber knüpft die internationale Gemeinschaft angesichts der Schwere der Krise ja an den Neuanfang von 1944 und das BW I an.

(Leicht überarbeitete Version eines Artikels in der Wirtschaftswoche vom 03.11.2008 unter dem Titel „Käufer der letzten Instanz“)

________________________
*In der Reihe IfW-Fokus veröffentlicht das Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autoren selbst verantwortlich sind. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Instituts für Weltwirtschaft wider.