IfW-Fokus 48

Ein Rettungsplan für das internationale Finanzsystem*

von Dennis J. Snower

Das Weltfinanzsystem ist untrennbar verflochten und die finanzielle Ansteckungsgefahr ist dementsprechend hoch. Die Schwäche amerikanischer Finanzinstitutionen kann sich schnell auf europäische übertragen. AIG hat zum Beispiel Kreditversicherungen in Höhe von mehr als 300 Milliarden Dollar an europäische Banken verkauft. Wäre AIG in Zahlungsverzug geraten, wären diese Banken durch erhöhte aufsichtsrechtliche Eigenkapitalanforderungen unter großen Druck geraten. Außerdem gibt es viele Finanzinstitutionen in Europa und in anderen Regionen, die hohe Fremdkapitalfinanzierungsquoten und ein Missverhältnis zwischen langfristigen Aktiva und kurzfristigen Passiva aufweisen. Alle diese Institutionen sind anfällig für einen plötzlichen Vertrauensverlust.

Unabhängig davon, ob die Aktiva an ihrem Fälligkeitstermin die Passiva abdecken: Gefahr besteht – wie mehrere amerikanische Finanzinstitutionen erlebt haben – bereits dann, wenn die Aktivwerte vor ihren Fälligkeitsterminen von den Passivwerten übertroffen werden könnten. Dabei spielt es keine Rolle, ob die Institutionen an den Immobilienpleiten in den Vereinigten Staaten, Großbritannien, Spanien, Irland oder anderen Ländern beteiligt waren, denn Haushalte und Unternehmen in vielen Ländern sind auch in anderen Bereichen – Kreditkartenschulden, Bauindustrieschulden, Kfz-Darlehen usw. – schwer verschuldet.

Wenn die jetzige Finanzklemme nur auf einer Illiquiditätskrise be­ruhen würde, weil sich Finanzinstitutionen nicht in ausreichendem Maße Geld leihen, dann könnten die Zentralbanken durch ihre Funktion als „Kreditgeber der letzten Instanz“ (lender of last resort) alleine das internationale Finanzsystem retten. Diese Funktion haben sie jedoch erfolgreich ausgefüllt.

Es gibt derzeit aber auch eine Solvenzkrise, in der viele Finanz­institutionen eine unzureichende Kapitalausstattung – im Klartext: eine unzureichende Zahlungsfähigkeit – haben, um ein akzeptables Wachstum der Weltwirtschaft zu unterstützen. Die Bewältigung dieser Krise fällt nicht in den Zuständigkeitsbereich der Zentralbanken. Deshalb war das Eingreifen des amerikanischen Finanzministeriums erforderlich, um amerikanische Schuldner zu entlasten. Die Solvenz der Finanzinstitutionen kann letzten Endes nur durch den Steuerzahler gewährleistet werden.

Die Vereinigten Staaten konnten schnell auf die Finanzkrise reagieren, da das amerikanische Finanzministerium und die amerikanische Zentralbank auf kurzem Wege kooperieren können. In Europa wäre dies viel schwerer, da Finanzpolitik, Finanzregulierung und Finanzaufsicht auf nationaler Ebene angesiedelt sind und noch geringere Informationen über Off-Balance-Sheet-Verlustrisiken als in Amerika vorliegen. Je geringer die Transparenz eines Finanzsystems, desto höher die finanzielle Ansteckungsgefahr. Obwohl es derzeit keinen Anlass gibt, dem europäischen Finanzsystem das Vertrauen zu entziehen, gibt es gute Gründe, einen Rettungsplan für den Fall einer internationalen Finanzkrise vorzubereiten. Ein solcher Plan muss die zahlreichen Facetten der gegenwärtigen Finanzprobleme – Illiquidität, Intransparenz, Unterkapitalisierung, Einkommensverlustrisiken der Steuerzahler – gleichzeitig lösen. Meines Erachtens erfordert die langfristige Stabilisierung des internationalen Finanzsystems die Implementierung der folgenden fünf Schritte:

(1) So wie Illiquiditätskrisen von einem „Kreditgeber der letzten Instanz“ überwunden werden können, brauchen Zahlungsunfähigkeitskrisen einen „Käufer der letzten Instanz“ (buyer of last resort), nämlich das Finanzministerium. Einen Käufer, der Institutionen, deren Konkurs das gesamte Finanzsystem ins Schlittern bringen könnte, mit entsprechendem Kapital versorgt. Dies ist schon oft geschehen: in der schwedischen Finanzkrise 1992, in der amerikanischen Savings-and-Loan-Krise Anfang der 80er Jahre, in der japanischen Finanzkrise der 90er Jahre, bei der Rettung von AIG, Fannie Mae und Freddi Mac, Fortis, Bradford and Bingley sowie aktuell beim Paulson-Plan. Jedes Mal wird das Rad aufs Neue erfunden. Indem es immer wieder eines expliziten staatlichen Entschlusses bedarf, kommt es davor zu großen Vertrauensverlusten, die unabhängig von anderen Faktoren das Finanzsystem zusätzlich gefährden. Die Zeit ist jetzt gekommen, durch ein automatisches Regelwerk für den „Käufer der letzten Instanz“ diese Vertrauensverluste zu vermeiden.

Meines Erachtens wären folgende Regeln besonders geeignet: Man schafft eine Treuhand, die die diejenigen Finanzinstitutionen identifiziert, die das Finanzsystem potentiell gefährden könnten, Vorzugsaktien oder Bezugsrechte (warrants) dieser Institutionen kauft, und im Gegenzug die toxischen Vermögenswerte abnimmt und staatliche Bonitätsgarantien erteilt. Die Treuhand hat dann die Aufgabe, diese Vermögenswerte innerhalb der nächsten zehn Jahre wieder zu verkaufen, mit dem Ziel, den Gewinn des Steuerzahlers zu maximieren. Zusätzlich schafft man einen Aufsichtsrat, der die (unten näher beschriebene) Regulierung beaufsichtigt. So schafft man eine Rekapitalisierung der Finanzinstitutionen mit einer minimalen Steuerlast.

(2) Nicht nur Großbanken, sondern auch Häuser im Schattenbankensektor wie etwa Hedge-Fonds, Geldmarktfonds, sonstige Investmentfonds, Private-Equity-Firmen und Finanzversicherer wie AIG, zählen zu den Institutionen, die das Finanzsystem potentiell gefährden könnten. Da der Staat sich Pleiten in diesen Bereichen nicht leisten kann, bleibt ihm nichts anderes übrig, als Käufer der letzten Instanz zu werden. Ähnlich wie die Kreditgeberfunktion der Zentralbanken mit Regulierung und Aufsicht der Banken verbunden ist, so können auch Finanzministerien nur dann Käufer der letzten Instanz werden, wenn ihre Schützlinge ebenfalls reguliert und beaufsichtigt werden.

Da alle potentiell systemgefährdenden Institutionen im Banken- und Schattenbankensektor in einer Krise einen Käufer der letzten Instanz benötigen, sollten sie alle einer ähnlichen Regulierung und Aufsicht unterliegen. Die Ära eines regulierten Bankensektors und eines weitgehend unregulierten Schattenbankensektors sollte begraben werden. Das öffentliche Interesse erfordert es, Hedge Fonds, Geldmarktfonds, Finanzversicherungen, SIVs, Conduits und andere potentiell systemgefährdende Institutionen vor finanziellen Fehlentscheidungen zu bewahren. Daher müssen ihre Risiken reguliert und beaufsichtigt werden. Alle risikorelevanten Bilanzposten sollten hier inbegriffen sein. Insbesondere ist zu verhindern, dass besonders riskante Geschäfte in Off-Balance-Sheet-Bilanzpositionen versteckt werden.

Die potentiell systemgefährdenden Finanzinstitutionen sollten verpflichtet werden, mindestens 10 Prozent der Kreditrisiken in den eigenen Büchern zu behalten und einen eventuell darüber hinaus gehenden Selbstbehalt öffentlich bekanntzugeben. Diese Maßnahmen würden helfen, die erforderliche Transparenz und finanzielle Verantwortung herzustellen. Sollte die Fremdkapitalfinanzierungsquote zu hoch sein, müssten die überhängigen Schulden gegen Aktien getauscht werden (debt to equity swaps).

(3) Das verflochtene Weltfinanzsystem benötigt auch eine international koordinierte Finanzregulierung und -aufsicht. Sonst kommt es unweigerlich zu Regulierungs- und Aufsichtsarbitrage, indem Finanzgeschäfte dort ausgetragen werden, wo sie am wenigsten kontrolliert werden. Kurz gesagt, wir brauchen eine „Weltfinanzbehörde“ mit folgenden Aufgaben: Überprüfung und Koordinierung der Grundregeln nationaler Regulierungsaktivitäten, Überwachung globaler Finanzrisiken, Implementierung eines internationalen Finanzfrühwarnsystems, Rückversicherung bestimmter Verbindlichkeiten der Zentralbanken und Konkursverfahrensaufsicht über große multinationale Unternehmen, deren Pleite das internationale Finanzsystem destabilisieren könnte.

Die Weltfinanzbehörde würde auch den Informationsaustausch und die Koordinierung zwischen den Finanzministerien als Käufer letzter Instanz regeln. Dies könnte zukünftig wichtig werden, da die Verbindlichkeiten der größten privaten Finanzinstitutionen international breit gestreut sind und ihr Anteil am Bruttoinlandsprodukt (BIP) einzelner Länder sehr hoch ausfällt. So entsprechen etwa die gesamten Verbindlichkeiten der Barclays Bank ungefähr dem gesamten BIP Großbritanniens, die der Deutschen Bank ungefähr 80 Prozent des Bruttoinlandsprodukts Deutschlands.

(4) Das Versagen der Rating-Agenturen sollte klare Konsequenzen zur Folge haben. So ist gesetzlich zu verhindern, dass diese Agenturen Ratings über Finanzprodukte abgeben, an denen sie selbst durch Beratungs- und Modellierungsdienstleistungen mitgewirkt und mitverdient haben. Ihr Einkommen sollte von den Investoren, nicht den Emittenten gespeist und durch einen Geldpool verteilt werden, der sich aus den Transaktionskosten der Investoren finanziert. Darüber hinaus sollten die Eintrittsbarrieren im Rating-Markt gesenkt werden, so dass ein lebendiger Wettbewerb zwischen Rating Agenturen entstehen kann. Außerdem sollten die Ratings dieser Agenturen keine Rolle für die Basel-II-Regulierung spielen.

(5) Schließlich sollte die internationale Finanzgemeinschaft neue Normen für das Vergütungssystem der Finanzmanager entwickeln. Derzeit hängen die Prämien übermäßig stark von kurzfristigen Gewinnen ab und sind darüber hinaus asymmetrisch; sie sind hoch im Falle von Gewinnen und Abfindungen, gleich Null bei Verlusten. Dies gibt den Managern unweigerlich den Anreiz, höhere Risiken einzugehen als es die Maximierung des Gegenwartswertes der Gesellschaft rechtfertigt. Es ist nicht schwierig, effizientere und fairere Entlohnungssysteme zu entwerfen. Zum Beispiel könnte ein Manager Prämien für Gewinne und Strafen für Verluste erhalten, die auf ein Konto geschrieben werden, auf das der Manager erst nach mehreren Jahren Zugriff hätte. Unter diesen Bedingungen hängt der Anreiz, Gewinne zu erzielen, schlicht und einfach von der Differenz zwischen der Belohnung guter Leistungen und der Bestrafung schlechter Leistungen ab. Asymmetrische Auszahlungen und kurzfristige Gewinne verlieren ihre Bedeutung für das Anreizsystem. Natürlich ist es nicht die Aufgabe des Staates, anreizkompatible Entlohnungssysteme für die Privatwirtschaft zu entwerfen. Dennoch sollten wir – als Bürger, Journalisten, Kommentatoren, Arbeitnehmer und Arbeitgeber – in der öffentlichen Diskussion bemüht sein, bessere Vergütungsnormen im Finanzsektor zu erreichen.

Eine Umsetzung dieser fünf Schritte erfordert zweifellos eine mu­tige internationale Kooperation. In der unmittelbaren Nachkriegszeit, als der Internationale Währungsfond und die UNO geschaffen wurden, hat die Weltgemeinschaft diesen Mut aufgebracht. Sie sollte die Gefahren der gegenwärtigen Finanzkrise zum Anlass nehmen, ähnlichen Mut zu zeigen.

(Geringfügig überarbeitete Fassung eines Beitrags in der Frankfurter Allgemeinen Zeitung vom 01.10.2008 unter dem Titel „Wie das internationale Finanzsystem zu retten ist")

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*In der Reihe IfW-Fokus veröffentlicht das Institut für Weltwirtschaft Essays zu aktuellen wirtschaftspolitischen Themen für deren Inhalte die Autoren selbst verantwortlich sind. Die in den Essays abgeleiteten wirtschaftspolitischen Empfehlungen spiegeln nicht notwendigerweise die Empfehlungen des Instituts für Weltwirtschaft wider.